Рішення № 96137588, 09.04.2021, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2021 року м. Житомир справа № 240/16569/20

категорія 106010000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

судді Липи В.А.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Сільського голови Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області Кудлай Галини Миколаївни, Райгородської сільської ради Бердичівського району Житомирської області, Конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради про визнання протиправними та скасування розпорядження і рішення, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,

встановив:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Сільського голови Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області Кудлай Галини Миколаївни, Райгородської сільської ради Бердичівського району Житомирської області, Конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради, у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження №86(а)к сільського голови Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області Кудлай Г.М. від 17 серпня 2020 року «Про затвердження складу конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної меди ко - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради»;

- визнати протиправним та скасувати рішення конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради, яке оформлене протоколом від 18 вересня 2020 року щодо визначення ОСОБА_2 переможцем конкурсу на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико — санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради;

- зобов`язати Райгородоцьку сільську раду Бердичівського району Житомирської області оголосити повторний конкурс на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико — санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради;

- стягнути з Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області моральну шкоду в розмірі 10000,00 грн (десять тисяч гривень 00 копійок).

В обґрунтування позову зазначила, що рішення конкурсної комісії є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки, на думку позивача, була порушена процедура формування конкурсної комісії та затверджений незаконний склад.

Ухвалою суду вказану позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання у справі на 05.11.2020.

Райгородоцька сільська рада до суду направила відзив на позов, у якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог за їх безпідставністю.

05.11.2020 справа знята з розгляду, у зв`язку із слуханням виборчої справи. Підготовче засідання призначено на 24.11.2020.

24.11.2020 розгляд справи відкладено на 08.12.2020 у зв`язку з неявкою представника відповідача.

08.12.2020 справа знята з розгляду у зв`язку з тим, що суддя Липа В.А.брав участь у семінарі. Судове засідання призначено на 22.12.2020.

Представники сторін до суду подали клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження.

Зважаючи на відсутність перешкоди для розгляду справи у судовому засіданні та приймаючи до уваги відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд, без виходу до нарадчої кімнати, постановив ухвалу закриття підготовчого провадження та про подальший розгляд справи в письмовому провадженні, яку занесено секретарем судового засідання до протоколу судового засідання.

Згідно із ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дослідивши матеріали справи, всебічно й повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов і відзив, об`єктивно оцінивши докази, що мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

14 серпня 2020 року Райгородоцькою сільською радою Бердичівського району Житомирської області було прийнято рішення № 549 про створення комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради та про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико- санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради.

17 серпня 2020 року сільським головою Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_3 було прийнято розпорядження № 86(а)к «Про затвердження складу конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради».

18 вересня 2020 року проведено конкурс на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради».

Позивач вважаючи протиправним розпорядження № 86(а)к та рішення конкурсної комісії про результати конкурсу, звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин сьомої, восьмої та дев`ятої статті 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" керівники державних та комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року №1094 Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, що додається (далі - Порядок №1094,).

Відповідно до пункту 1 Порядку №1094, цей Порядок визначає механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я (далі - конкурс). Вимоги цього Порядку поширюються на відбір кандидатур на посади керівників державних та комунальних закладів охорони здоров`я (далі - заклад), крім закладів охорони здоров`я МВС, військових формувань, а також правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів.

Згідно з пунктом 3 Порядку №1094, конкурс проводиться з дотриманням принципів: 1) забезпечення рівного доступу; 2) політичної неупередженості; 3) законності; 4) довіри суспільства; 5) недискримінації; 6) прозорості; 7) доброчесності; 8) ефективного і справедливого процесу відбору.

Пунктами 4 та 5 Порядку №1094, встановлено, що підставою для проведення конкурсу є рішення органу управління.

За пунктами 8, 9 та 15 вказаного Порядку №1094 для проведення конкурсу рішенням органу управління утворюється конкурсна комісія (постійно діюча або для проведення окремого конкурсу) не пізніше ніж через 20 днів після оприлюднення рішення про проведення конкурсу. Формою роботи конкурсної комісії є засідання.

14 серпня 2020 року Райгородоцькою сільською радою Бердичівського району Житомирської області прийнято рішення № 549 про створення комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради та про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико- санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради.

17 серпня 2020 року сільським головою Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_3 було прийнято розпорядження № 86(а)к «Про затвердження складу конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради».

Щодо доводів позивача про нелегітимність рішень і дій конкурсної комісії, оскільки до неї увійшли виключно представники Райгородоцької сільської ради, а не як передбачено п.14 Порядку №1094 представники галузевих професійних спілок, громадських об`єднань у сфері охорони здоров`я відповідного функціонального спрямування та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності, суд зазначає наступне.

Так, п.14 Порядку №1094 для новостворених закладів охорони здоров`я до складу конкурсної комісії входять у рівній кількості:

представники органу управління;

представники галузевих професійних спілок, громадських об`єднань у сфері охорони здоров`я відповідного функціонального спрямування та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності (за умови реєстрації таких громадських об`єднань не менш як за два роки до дати рішення про проведення конкурсу) та/або незалежні експерти у сфері охорони здоров`я.

Галузеві професійні спілки, громадські об`єднання у сфері охорони здоров`я відповідного функціонального спрямування та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності подають по чотири кандидатури органу управління, який визначає представників до складу конкурсної комісії з таких кандидатур та/або з переліку незалежних експертів у сфері охорони здоров`я у кількості, рівній кількості представників органу управління.

Поряд з цим, п.2 Порядку №1094 закріплено, що особливості конкурсу для призначення керівників закладів, які провадять діяльність з надання лише первинної медичної допомоги, можуть визначатися відповідними уповноваженими виконавчими органами управління власника закладу охорони здоров`я (далі - органи управління).

Як слідує з матеріалів справи, комунальне некомерційне підприємство «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради відповідно до затвердженого та чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, статуту є закладом охорони здоров`я, що надає первинну медичну допомогу.

Крім того, суд зауважує, що передбачене п.14 Порядку №1094 включення до складу конкурсної комісії представників галузевих професійних спілок, громадських об`єднань у сфері охорони здоров`я відповідного функціонального спрямування та/або у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності передбачене умовою реєстрації таких громадських об`єднань не менш як за два роки до дати рішення про проведення конкурсу.

Тобто, враховуючи той факт, що на території Райгородоцької сільської ради відсутні зареєстровані професійні спілки у галузі охорони здоров`я, громадські об`єднання у сфері охорони здоров`я, у сфері запобігання корупції і антикорупційної діяльності, тому склад конкурсної комісії був затверджений без представників вказаних спілок, об`єднань та з урахуванням положень п.2 Порядку №1094.

Оголошення про початок формування конкурсної комісії оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу управління одночасно з оприлюдненням рішення про проведення конкурсу. Пропозиції щодо кандидатур до складу конкурсної комісії подаються до органу управління протягом 15 днів з моменту оприлюднення оголошення. (п.12 Порядку №1094).

Поміж наведеного, саме з урахуванням положень п.2 Порядку №1094 та умов визначених п.14 Порядку №1094 не було оголошено про початок формування конкурсної комісії, та відбулося її затвердження у складі представників органу управління та сімейної медичної сестри.

Щодо тверджень позивача про обов`язковість реєстрації юридичної особи КНП "Центр ПМСД" в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" на момент затвердження складу конкурсної комісії або на момент оголошення та проведення конкурсу та обов`язковість призначення тимчасово виконуючого обов`язки керівника закладу, то суд зважає на слідуюче.

Правовими нормами Порядку, який визначає механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я не встановлено обов`язок державної реєстрації юридичної особи до оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника.

За приписами п.6 Порядку №1094 орган управління тимчасово (з дня виникнення вакантної посади до призначення керівника закладу за результатами конкурсу) покладає виконання обов`язків керівника закладу на особу з числа штатних працівників закладу або призначає виконуючого обов`язки з числа інших осіб на строк, що не перевищує два місяці.

Особа, на яку покладається виконання обов`язків керівника закладу або яка призначається виконуючим обов`язки керівника закладу, повинна відповідати єдиним кваліфікаційним вимогам для керівника закладу охорони здоров`я.

З огляду на умову відповідності особи, на яку покладається виконання обов`язків керівника закладу єдиним кваліфікаційним вимогам для керівника закладу охорони здоров`я та враховуючи відсутність таких, і був оголошений конкурс на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради.

Відповідно до п. 31 Порядку №1094 претенденти, допущені до участі в конкурсі, є його учасниками. Про прийняте конкурсною комісією рішення претенденти та учасники повідомляються секретарем конкурсної комісії протягом трьох робочих днів з дня проведення засідання з розгляду документів.

Суд критично ставиться до тверджень позивача про повідомлення конкурсною комісією учасників конкурсу про прийняті рішення щодо допуску претендентів до конкурсу, оскільки як свідчать матеріали справи позивача було допущено до участі в конкурсі.

Крім того, суд звертає увагу, що на офіційному сайті Райгородоцької сільської ради оприлюднено відео засідань конкурсної комісії.

Питання дотримання процедури при прийняті рішення суб`єктом владних повноважень знаходить свої відображення у судових рішеннях Верховного суду.

Так, у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.

Водночас, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, суд вважає, що її порушення може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

На відміну від нікчемних (ultra vires), оспорюваний акт це акт, прийнятий в межах компетенції (in vires), та протиправність якого не є очевидною, і тому для визнання його протиправним необхідно відповідне рішення суду чи компетентного органу.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

За принципами ЄСПЛ скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Згідно із ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У відповідності до ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, судовому захисту в адміністративних судах підлягають порушені права, свободи та законні інтереси особи в публічно-правових відносинах. При цьому визначальним для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у розв`язанні публічно-правового спору є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи.

З огляду на наведене, суд зазначає, що представник відповідача до суду направив доповнення до відзиву, у яких вказав, що розпорядженням сільського голови №86(а)к від17.08.2020 "Про затвердження складу конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради" втратило чинність у зв`язку із прийняттям рішення Райгородоцької сільської ради від 20.11.2020 №18 "Про об`єднання Центрів Первинної медико-санітарної допомоги" та припиненням даного підприємства, як юридичної особи.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або має місце інше ущемлення прав чи свобод.

При цьому позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.

Вирішуючи спір, суд повинен надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

Оскільки в матеріалах справи наявні докази втрати чинності розпорядженням сільського голови №86(а)к від17.08.2020 "Про затвердження складу конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради" та припинення юридичної особи - Комунальне некомерційне підприємство «Центр первинної медико - санітарної допомоги» Райгородоцької сільської ради», конкурс на заміщення вакантної посади директора якого був оголошений та відповідно є предметом позову у даній справі, то суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищевикладене, суд відмовляє у задоволенні позову ОСОБА_1 .

Керуючись статтями 9, 77, 90, 229, 242-246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Сільського голови Райгородоцької сільської ради Бердичівського району Житомирської області Кудлай Галини Миколаївни (вул. Соборна, 11, с.Райгородок, Бердичівський район, Житомирська область, 13362), Райгородської сільської ради Бердичівського району Житомирської області (вул. Соборна, 11, с.Райгородок, Бердичівський район, Житомирська область, 13362, код ЄДРПОУ 04345569), Конкурсної комісії для відбору кандидатів на заміщення вакантної посади директора комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медико-санітарної допомоги" Райгородоцької сільської ради (вул. Соборна, 11, с.Райгородок, Бердичівський район, Житомирська область, 13362) про визнання протиправними та скасування розпорядження і рішення, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя В.А. Липа