Рішення № 86994017, 13.01.2020, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

13 січня 2020 року м. Ужгород№ 260/1498/19 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ващиліна Р.О,

при секретарі судового засідання Неміш Т.В.

за участю:

позивача: ОСОБА_1 , представник - Куретів В.В.,

відповідача: представник - Тегзе М.І., Шолох І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виноградівської районної державної адміністрації в особі Сектору містобудування та архітектури про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сектору містобудування та архітектури Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області, в якому просить: 1) визнати протиправною відмову Сектору містобудування та архітектури Виноградівської районної державної адміністрації у наданні ОСОБА_1 погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення (землі для ведення садівництва) в землі житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), яка розташована за межами населених пунктів Оноцької сільської ради, урочище "Палгить", Виноградівського району, Закарпатської області, кадастровий номер 212128360100:04:001:0122; 2) зобов`язати Сектор містобудування та архітектури Виноградівської районної державної адміністрації повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення (землі для ведення садівництва) в землі житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), яка розташована за межами населених пунктів Оноцької сільської ради, урочище "Палгить", Виноградівського району, Закарпатської області, кадастровий номер 212128360100:04:001:0122.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що позивач є власником житлового будинку за адресою: Закарпатська область, Виноградівський район, с. Онок, урочище «Палгить», який розташований на земельній ділянці з цільовим призначенням для індивідуального садівництва, що розташована за межами населених пунктів. У зв`язку з вищенаведеним з метою приведення належної йому земельної ділянки у відповідність до її використання, зокрема, обслуговування житлового будинку, позивач звернуся до відповідача із заявою до землевпорядної організації, якою було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється. Такий проект подано для погодження до відповідача, однак останнім відмовлено у такому з мотивів його невідповідності вимогам ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 38 Земельного кодекс України та містобудівній документації. Вважає таку відмову протиправною, оскільки відсутність детального плану території не може бути підставою для відмови у зміні цільового призначення земельної ділянки. Звертає увагу суду на ту обставину, що житловий будинок, розташований на зазначеній земельній ділянці, є його єдиним житлом та не використовується як садовий будинок для відпочинку.

В судовому засіданні 16 грудня 2019 року протокольною ухвалою було замінено первісного відповідача - Сектор містобудування та архітектури Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області на належного - Виноградівську районної державної адміністрації в особі Сектору містобудування та архітектури.

В засіданні суду 13 січня 2020 року позивач та його представник заявлені позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили їх задовольнити з мотивів, наведених в позовній заяві.

В судовому засіданні 13 січня 2020 року представники відповідача проти задоволення позову заперечили, обґрунтовуючи обставинами, наведеними в поданому до суду відзиві №01-08/858 від 12.11.2019 р. Зокрема, зазначили, що з метою всебічного розгляду поданої позивачем заяви, сектором містобудування та архітектури направлено листи до компетентних органів з проханням надати роз`яснення стосовно можливості зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки. Так, у відповідь на такі було повідомлено, що зміна цільового призначення земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту, із земель для ведення індивідуального садівництва на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку за відсутності відповідної містобудівної документації суперечить чинному законодавству. Також представником відповідача наголошено на тому, що норми ст. 38 Земельного кодексу України не передбачають можливість віднесення до категорії земель з цільовим призначенням для житлової та громадської забудови земель, розташованих за межами населених пунктів. Тому, з огляду на розташування земельної ділянки, на яку позивач просить погодити проект землеустрою, поза межами населеного пункту, зміна цільового призначення такої із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової забудови неможлива без внесення відповідних змін до містобудівної документації на місцевому рівні неможлива.

Розглянувши подані документи та матеріали справи, заслухавши пояснення позивача та представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що у власності ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) перебуває земельна ділянка, кадастровий номер 2121283600:04:001:0122, розташована за адресою: Закарпатська область, Виноградівський район, с. Онок (поза межами населених пунктів Оноцької сільської ради) урочище «Палгить», що відноситься до земель сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням для індивідуального садівництва (арк. спр. 17 - 19).

29 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Товариства з обмеженою відповідальністю «Експерт» із заявою про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється «для індивідуального садівництва», на цільове призначення - «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (звор. арк. спр. 16).

На підставі поданої ОСОБА_1 заяви Товариством з обмеженою відповідальністю «Експерт» розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення (землі для ведення садівництва) в землі житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)), який подано на погодження Сектору містобудування та архітектури Виноградівської районної державної адміністрації (далі - Сектор містобудування та архітектури) (арк. спр. 15 - 35).

Листом №01-08/611-2 від 20.08.2019 р. Сектор містобудування та архітектури відмовив у погодженні поданого ОСОБА_1 проекту землеустрою у зв`язку з невідповідністю такого вимогам п. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та містобудівній документації (арк. спр. 37).

Не погоджуючись за такою відмовою та її мотивами, ОСОБА_1 повторно звернувся до Сектору містобудування та архітектури з проханням погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється (арк. спр. 38).

З метою вирішення порушеного у зверненні питання Виноградівська районна державна адміністрація Закарпатської області (далі - Виноградівська РДА) звернулася із запитом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, у відповідь на який листом №14-7-0.7-5589/2-19 від 16.08.2019 р. повідомлено, що ст. 38 Земельного кодексу України встановлено, що до земель житлової забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Разом з тим, нормами Земельного кодексу України передбачене використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення в межах вимог щодо користування землями певного виду. При цьому, відповідно до ч. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється (арк. спр. 42).

Відповідь з аналогічним нормативним обґрунтуванням надано також Управлінням містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації в листі №392/01-10 від 19.08.2019 р. Окрім того, Виноградівську РДА проінформовано, що для зміни основного цільового призначення земель за межами населених пунктів із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови, Виноградівській РДА необхідно провести містобудівний моніторинг території відповідних населених пунктів, за результатами якого розглянути можливе ініціювання розроблення (оновлення) генеральних планів відповідних населених пунктів з розширенням меж населених пунктів та включення відповідних територій у їх проектовані межі (арк. спр. 43).

У зв`язку з вищенаведеним за результатами розгляду поданого ОСОБА_1 звернення листом №Б-309/031 від 28.08.2019 р. Виноградівська РДА повідомила про неможливість погодження поданого проекту землеустрою з огляду на те, що такий суперечитиме чинному законодавству у сфері регулювання земельних відносин та містобудівній документації на місцевому рівні. Одночасно проінформовано, що з метою сприяння у вирішенні порушених у зверненні питань, Виноградівська РДА буде вживати заходи щодо звернення до Оноцької сільської ради Виноградівського району Закарпатської області з пропозиціями щодо розгляду питання про можливість оновлення містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, генерального плану населеного пункту с. Онок Виноградівського району Закарпатської області, з урахуванням наявності житлової забудови за межами населеного пункту Оноцької сільської ради урочище «Палгить» (арк. спр. 39 - 41).

Вважаючи зазначену відмову суб`єкта владних повноважень протиправною, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Приймаючи рішення по суті спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Згідно ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Норми ЗК України передбачають класифікацію земель України, залежно від їх основного цільового призначення за такими категоріями: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Цільове призначення є однією із базових характеристик будь-якої земельної ділянки, яка визначає її правовий режим.

Для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 р. №548 було затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель. Згідно з такою землями сільськогосподарського призначення є землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей; землі, надані для діяльності у сфері надання послуг у сільському господарстві, та інше). До таких, в тому числі, віднесено землі для індивідуального садівництва.

Судом встановлено та не заперечується сторонами, що спірна земельна ділянка відноситься до категорії «землі сільськогосподарського призначення» з цільовим призначенням «для ведення садівництва».

Так, відповідно до норм ч. 1 ст. 22 ЗК України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо (ч. 3 ст. 35 ЗК України).

Спірні правовідносини виникли саме з приводу бажання власника такої земельної ділянки - ОСОБА_1 змінити її цільове призначення із земель сільськогосподарського призначення (для ведення садівництва) на землі житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)).

Нормами ст. 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови віднесено земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

При цьому, згідно з положеннями ст. 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Таким чином, нормами земельного законодавства передбачена можливість віднесення земельних ділянок до категорії земель житлової та громадської забудови тільки в разі, якщо такі розташовані в межах населених пунктів.

Відповідно до ч. 1 ст. 173 ЗК України, межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Спірна земельна ділянка розташована поза межами населеного пункту - с. Онок Виноградівського району Закарпатської області, що не заперечується позивачем та не віднесена до категорії земель житлової та громадської забудови.

Згідно ч. 2 ст. 173 ЗК України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

Жодних рішень щодо зміни меж с. Онок Виноградівського району Закарпатської області уповноваженим органом не приймалось.

Питання зміни цільового призначення земельних ділянок регламентуються положеннями ст. 20 ЗК України.

Так, ч. 1 зазначеної статті передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗК України, зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

- щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

- щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення. Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Статтею 1861 ЗК України визначені повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Так, зокрема, ч. 1 вказаної статті передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до ч. 5 ст. 1861 ЗК України, органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч. 6 ст. 1861 ЗК України).

Вказане кореспондується також з нормами ч. 4 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI від 17.02.2011 р., які прямо забороняють зміну цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території.

Як вбачається з відмови Виноградівської РДА у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови, причиною такої є невідповідність поданого проекту містобудівній документації на місцевому рівні.

Оцінюючи таке рішення суб`єкта владних повноважень крізь призму основних засад адміністративного судочинства, суд дійшов висновку про обґрунтованість та правомірність такого з огляду на наступне.

Законодавство України, що регулює порядок здійснення містобудівної діяльності та земельні правовідносини, встановлює певну послідовність дій суб`єктів цих правовідносин при плануванні і забудові територій.

Так, первинним елементом такої діяльності є планування території уповноваженим на те органом, що полягає у розробленні та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території.

Використання земель інакше, як за їх цільовим призначенням, визначеним містобудівною документацією, заборонено. Тому вчиненню будь-яких дій, пов`язаних з передачею земельних ділянок у власність, користування або зміною цільового призначення таких, повинно перебувати врегулювання вказаних питань у відповідній містобудівній документації, в тому числі шляхом розроблення та затвердження у встановленому порядку детального плану території або плану зонування.

Більше того, законодавство прямо забороняє зміну цільового призначення земельної ділянки, якщо така не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

На підтвердження невідповідності поданого на погодження ОСОБА_1 проекту землеустрою містобудівній документації на місцевому рівні відповідач подав до суду копію рішенням виконавчого комітету Виноградіської районної ради народних депутатів №115 від 30.04.1982 р. про погодження проекту районного планування Виноградівського району, відповідно до якого спірна земельна ділянка віднесена до категорії земель сільськогосподарського призначення.

Рішенням 15 сесії шостого скликання Виноградівської районної ради Закарпатської області №339 від 16 квітня 2013 року вищезазначений проект планування Виноградівського району визнано придатним для подальшого використання до затвердження нової схеми планування території району.

Після цього будь-якої іншої містобудівної документації щодо вказаної земельної ділянки уповноваженим органом не приймалося.

З огляду на що суд вважає, що поданий на погодження проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки дійсно не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, а тому у відповідача не було правових підстав для його погодження.

За правилами, встановленими ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, суд вважає, що приймаючи рішення про відмову у погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, відповідач діяв відповідно до законодавчих вимог, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. 241, 243, 255, 257, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні позову ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код - НОМЕР_1 ) до Виноградівської районної державної адміністрації в особі Сектору містобудування та архітектури (місцезнаходження: вул. Миру, буд. 5, м. Виноградів, Закарпатська область, 90300, код ЄДРПОУ - 22105981) про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції (з урахуванням особливостей, що встановлені Розділом VII КАС України).

Повний текст рішення виготовлено 17 січня 2020 року.

СуддяР.О. Ващилін