Рішення № 81332038, 11.04.2019, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/366/19

ОСОБА_1 окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Алєксєєвої Н.Ю.,

за участю:

секретаря судового засідання – Панькіної А.С.,

позивача – ОСОБА_2,

представника відповідача – ОСОБА_3,

представника ОСОБА_1 обласної державної адміністрації - ОСОБА_4,

представника Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації - ОСОБА_5,

представника Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації - ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до ОСОБА_1 обласної ради, треті особи: ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

29 січня 2019 року ОСОБА_2 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до ОСОБА_1 обласної ради, ОСОБА_1 обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання ОСОБА_1 обласної ради від 21.12.2018 №957 "Про програму економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік" в частині включення в програму інвестиційного проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану".

В обґрунтування позовних вимог вказала на допущення з боку відповідача цілого комплексу порушень законодавства в сфері містобудування, що ставить, за твердженням позивача, під сумнів законність процедури проектування і затвердження проекту будівництва та проведення його експертизи і може позначитися на якості збудованого об'єкту в історичному центрі міста та унеможливить гідне (ідейне, змістовне і високопрофесійне) вшанування ОСОБА_7 Сотні. Вказувала, що виготовлення проектної документації проведене з порушенням норм чинного законодавства, вся процедура проектування, затвердження та погодження проекту “Реконструкція території прилеглої до адмінбудівлі по вул. Соборності 45 з реалізацією концептуального проекту “Територія Майдану” є грубим порушенням норм законодавства, що завдало чи може завдати в майбутньому значних збитків державному та обласному бюджету.

Просила скасувати рішення "Про програму економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік" двадцять третьої сесії сьомого скликання ОСОБА_1 обласної ради від 21.12.2018 №957, в частині включення в програму інвестиційного проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану".

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 30 січня 2019 року позовну заяву ОСОБА_2 залишено без руху у зв'язку із її невідповідністю вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою суду від 27 лютого 2019 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, постановлено розглядати справу за правилами загального позовного провадження. Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 обласну державну адміністрацію.

Ухвалою суду від 18 березня 2019 року залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації та Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації.

Ухвалою від 03.04.2019 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті.

Відповідач надав до матеріалів справи відзив на позов, де вказано було, що саме з метою гідного вшанування подвигу ОСОБА_7 Сотні, які віддали своє життя під час Революції гідності, захищаючи ідеали демократії, відстоюючи права і свободи людини, європейське майбутнє України ОСОБА_1 обласною радою було включено в Програму економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік Програму інвестиційного проекту “Реконструкція території прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту “Територія Майдану”, який був розроблений ОСОБА_1 обласною державною адміністрацією за результатами проведеного Всеукраїнського відкритого архітектурно-художнього конкурсу на визначення кращого “Концептуального проекту відкритого громадського простору “Територія Майдану” у м. Полтава”. Стосовно тверджень позивача щодо порушень порядку проектування, затвердження, погодження проекту “Реконструкція території прилеглої до адмінбудівлі по вул. Соборності 45 з реалізацією концептуального проекту “Територія Майдану” вказав: що позивачем не вказано яке саме рішення відповідача на етапі проектування має бути прийняте і чи приймалось таке; висновок про невідповідність проекту містобудівній документації позивачем не доведений і не підтверджений документально; отримання містобудівних умов, за повідомленням управління містобудування і архітектури виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради, в даному випадку Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2007 року №289 не передбачене; експертиза щодо розгляду проектної документації по робочому проекту “Реконструкція території прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту “Територія Майдану” проведена, про що складений відповідний звіт від 02.10.2018 року №726/18П. Просив в задоволенні позовних вимог відмовити.

Третя особа, залучена до участі у справі - ОСОБА_1 обласна державна адміністрація у поясненнях вказала на здійснення діяльності виключно через структурні підрозділи облдержадміністрації, із посиланням на положення Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, зокрема Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, який визначений розпорядником коштів по об'єкту “Реконструкція території прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту “Територія Майдану”, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, яким розроблена програма економічного і соціального розвитку області на 2019 рік.

Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, залучений до участі у справі в якості третьої особи, у письмових поясненнях вказав, що на виконання положень Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, Постанови Кабінету Міністрів України від 26.04. 2003 року №621 “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету”, розпорядженням голови ОСОБА_1 облдержадміністрації від 02.11.2018 року №921 затверджена структура Програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік. До даної структури, до додатку 6, включені всі інвестиційні програми (проекти), що були подані до участі у конкурсному відборі на отримання у 2019 році фінансування і можуть реалізовуватися, а не є обов'язковими до реалізації.

Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила позов задовольнити.

Представник відповідача та представники третіх осіб в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечували та просили в задоволенні позову відмовити.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, з’ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі факти та відповідні до них правовідносини.

Судом встановлено, що 21.12.2018 ОСОБА_1 обласною радою прийняте рішення №957 "Про програму економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік" до якої включено, зокрема, інвестиційний проект "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану", який може реалізуватися у 2019 році.

Позивач, не погоджуючись з вказаним рішенням в частині включення вказаного проекту до програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік, звернулася до суду з позовом.

Надаючи оцінку позовним вимога позивача, суд виходить з наступного.

Статтею 9 розділу ІІІ Закону України від 23.03.2000 року № 1602-ІІІ "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" визначено, що в Автономній Республіці Крим, областях, районах та містах України розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період.

Типова структура програми економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста на короткостроковий період затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 року № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету».

Додаток до Типової структури програми економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста на короткостроковий період містить Перелік об'єктів будівництва, які передбачається фінансувати в наступному році за рахунок бюджетних коштів.

Структуру проекту Програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік затверджено розпорядженням голови облдержадміністрації від 02.11.2018 року № 921 «Про проект Програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік».

Згідно з вищезазначеним розпорядженням, Перелік об'єктів будівництва, які передбачається фінансувати в наступному році за рахунок бюджетних коштів, сформовано у трьох додатках:

- додаток 4 (таб. 21) «Перелік проектів, реалізація яких передбачається за рахунок залучення міжнародної технічної допомоги у 2019 році» (зазначаються кошти міжнародної технічної допомоги, міжнародних фінансових організацій, обласного, районних, міських (сільських, селищних) бюджетів);

- додаток 5 (таб. 22) «Перелік проектів обласного конкурсу розвитку територіальних громад Полтавської області на 2019 рік» (зазначаються обсяги фінансування з обласного бюджету);

- додаток 6 (таб. 23) «Перелік інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися у 2019 році за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку».

Як вбачається з пояснень представників відповідача та третіх осіб, відповідно, до додатку 6 Програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік включені всі інвестиційні програми (проекти), що були подані до участі у конкурсному відборі на отримання у 2019 році фінансування за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку.

Додаток 6 Програми економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік містить перелік проектів, що можуть реалізуватися у 2019 році. Проекти, включені до вказаного додатку 6 не є обов'язковими до реалізації. Крім цього, додатком 6 не передбачено зазначення інформації стосовно виділеного фінансування на реалізацію проекту, а вказується лише кошторисна вартість об'єкту.

Окрім того зазначено, що Програма економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік є суто програмним документом розвитку області на короткостроковий період, а рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання ОСОБА_1 обласної ради від 21 грудня 2018 року № 957 «Про Програму економічного і соціального розвитку Полтавської області на 2019 рік» не передбачає жодного фінансування, в тому числі з обласного бюджету, на реалізацію даної Програми чи інвестиційних програм (проектів), які зазначені в ній.

З матеріалів позовної заяви та пояснень, наданих позивачем в ході судового розгляду справи встановлено, що позивач, оскаржуючи прийняте ОСОБА_1 обласною радою рішення від 21.12.2018 №957 в частині включення до переліку інвестиційних проектів, які можуть реалізуватися у 2019 році проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану", фактично не згодна з робочим проектом "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану".

З тексту адміністративного позову та пояснень, наданих позивачем в ході розгляду справи, судом встановлено про твердження позивача щодо невідповідності проекту, проектну документацію за яким виготовлено і затверджено на виконання договору від 20.11.2017 року №03-17/68 /т.1, а.с. 73/, наказом Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації від 17.10.2018 №217 од /т.1, а.с. 79/ проекту, що став переможцем відкритого архітерно-художнього конкурсу на визначення кращого "Концептуального проекту відкритого громадського простору "Територія майдану" у м. Полтава".

В ході судового розгляду справи до матеріалів справи жодною із сторін не надавалися відомості про оскарження чи скасування наказу від 17.10.2018 №217 од про затвердження проектної документації по робочому проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану", яка розроблена ОСОБА_8 Сергійовичем.

Доказів, що вказують на ініціювання питання про невідповідність проекту, проектної документації, інших документів законодавству, локальним норрмативно-правовим актам, рішенню жюрі відкритого архітерно-художнього конкурсу на визначення кращого "Концептуального проекту відкритого громадського простору "Територія майдану" у м. Полтава", чи інше, для розгляду і вирішення, судом не встановлено.

На час розгляду справи про скасування рішення від 21.12.2018 №957 в частині включення до переліку інвестиційних проектів, які можуть реалізуватися у 2019 році проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану", наказ від 17.10.2018 №217 од про затвердження проектної документації по робочому проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану" є чинним, не оскаржений та ніким не скасований.

Суд зауважує на ту обставину, що позивач була членом журі на визначення кращого "Концептуального проекту відкритого громадського простору "Територія Майдану" у м. Полтаві" на якому рекомендовано до реалізації вищевказаний проект і, відповідно, обізнана із вимогами до проекту - переможця, документації про затвердження, порядку оскарження відповідних рішень.

В ході розгляду справи не наведено фактів та мотивів незгоди позивача із рішенням відповідача, що є предметом розгляду у даній справі. Обставини незгоди позивача із змістом та порядком складання і затвердження проектної документації по робочому проекту "Реконструкція територій прилеглої до адмінбудівлі вул. Соборності, 45 з реалізацією концептуального проекту "Територія Майдану", яка розроблена ОСОБА_8 Сергійовичем, не можуть бути самостійною підставою для скасування оскаржуваного рішення та вказане рішення жодним чином не порушує права та охоронювані інтереси позивача.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і суб'єктами владних повноважень під час здійснення ними владних управлінських функцій, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

Разом з тим, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

У Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб'єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об'єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Викладені висновки кореспондуються із нормами п. п. 1, 8 частини першої статті 4, статті 5, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Правова позиція щодо обов'язкової умови надання правового захисту судом, як от наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, висловлена Верховним Судом України у постановах від 15 грудня 2015 року у справі №21-5361а15, від 1 грудня 2015 року у справі №21-3222а15, від 08 грудня 2015 року у справі №21-5435а15.

Згідно з частиною другою статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

Право на захист це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорювання останнього.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім визначеного цим актом певного кола осіб), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскарженим рішенням не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Разом з тим, ані в позові, ані під час розгляду справи судом, позивачем не наведено обґрунтованих мотивів щодо того, яким чином оскаржуване рішення відповідача порушують права позивача, тобто породжують, змінюють або припиняють його права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин. Також, позивачем суду не надано доказів порушення вказаним рішенням прав третіх осіб за захистом яких позивач міг звернутися до суду.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, 36000) до ОСОБА_1 обласної ради (вул. Соборності, 45, м. Полтава, Полтавська область, 360014, код ЄДРПОУ 22530614), треті особи: ОСОБА_1 обласна державна адміністрація (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36000, код ЄДРПОУ 00022591), Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 обласної державної адміністрації (вул. Зигіна, 1, м. Полтава, 36000, код ЄДРПОУ 00022591) та Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 обласної державної адміністрації (вул. Соборності, 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 00022591) про визнання незаконним та скасування рішення відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 22 квітня 2019 року.

Суддя ОСОБА_9