Ухвала суду № 80657663, 22.03.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

22 березня 2019 року м. Київ № 320/1269/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши позовну заяву першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури звернувся до суду з вимогами визнати незаконною бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яка полягає у затвердженні планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою та зобов'язати відповідача розробити та затвердити план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що знаходиться на балансі сільської ради.

Згідно положень ч. 1 ст. 171 КАСУ, передумовою відкриття провадження в адміністративній справі, є з'ясування суддею, в тому числі наявності підстав для залишення позовної заяви без руху, її повернення або відмови у відкритті провадження у справі.

Як слідує із змісту поданої заяви, адміністративний позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду в інтересах держави. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, виявилось у затвердженні Святопетрівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області плану інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що перебуває на балансі сільської ради, та у зв'язку з цим вбачає свою місію захисту державних інтересів у спонуканні відповідача до затвердження таких планів.

Крім того, що у змісті позовних вимог міститься conflictus (протиріччя), а саме: з одного боку заявник просить визнати бездіяльність відповідача, яка зводяться до дій по затвердженню планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою на певній території незаконною; з іншого - вимагає спонукати відповідача до таких дій, у поданому позові не висвітлено питання порушення у даному випадку державних інтересів, на захист яких звернувся працівник прокуратури.

Положеннями ч.4 ст.53 КАСУ право прокурора на звернення до адміністративного суду із позовною заявою обмежено наявністю державного інтересу у спірних правовідносинах та необхідністю його захисту. У даному спорі прокурором надто широко тлумачиться поняття «інтерес держави» , який стосується виключно діяльності сільських рад у сфері благоустрою населених пунктів.

Повертаючись до визначення поняття державний інтерес, суд зауважує, що поняття "інтерес" означає пізнавальну спрямованість на певні об’єкти та явища з метою задоволення потреб, що спонукають до діяльності. Поняття «державний інтерес» суд розглядає як закріплену Конституцією та законами України, міжнародними договорами та актами систему основних цінностей у найважливіших сферах життєдіяльності українського народу та суспільства. Визначення поняття «інтереси держави» надав Конституційний Суд України, встановивши, що «державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів». Отже інтереси держави суттєво відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин, оскільки в основі перших завжди потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

В резолютивній частині рішення Конституційний Суд України підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому, Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають на меті захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо.

У даній справі суд не знаходить факту порушення державного інтересу, ураховуючи таке: відповідно до ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ради - представницькі органи місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За визначенням термінів та понять преамбули цього Закону представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

На підставі ст.5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", систему органів управління у сфері благоустрою становлять : Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

За приписами ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів визначені ст.10 Закону України №2807-IV.

Згідно ч.4 ст. 51 Закону України "Про місцеве самоврядування" до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости). Староста є посадовою особою місцевого самоврядування.

Пунктом 10 ст.54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що староста бере участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища та інформує сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради про його результати.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що благоустрій певної території села, селища міста є формою самоврядування, тобто гарантованого державою права місцевих громад самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Питання щодо проведення паспортизації дитячого майданчика, який знаходиться на балансі Святопетрівської сільської ради є виключно питанням місцевого значення та у будь-який спосіб не стосується глобальних загальнодержавних цінностей, які вимагають втручання прокуратури.

Суд також звертає увагу на детальну урегульованість на законодавчому рівні питання забезпеченості державних інтересів у галузі відносин у сфері благоустрою та наявність низки органів, які наділені, в тому числі і повноваженнями державного контролю у справах щодо його захисту.

Контроль благоустрою на рівні сільських рад віднесено до компетенції відповідного старости, тому втручання прокурора у соціальну діяльність такого осередку повинно бути мотивованим та не утворювати перешкод у здійсненні органами самоврядування наданих їм власних повноважень, - ст.20 Закону України № 280/97-ВР.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАСУ, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Прокурором вказано, що він звертається в порядку ч. 3 ст. 53 КАСУ. Правилом ч. 3 ст. 53 КАСУ встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно зі ст. 4 Закону України від 14.10.2014 р. № 1697-VII «Про прокуратуру», організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до ст. 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 р. № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов’язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Що таке «виключні випадки» дає розуміння ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З вищевикладеного слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб’єкта виконання владних управлінських функцій, а навпаки – мету щодо спонукання до виконання, у разі неналежного виконання, таких функцій суб’єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відтак, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На противагу вимогам законодавства України, заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави , ні обґрунтувань неможливості органами державної влади у відповідності до вимог ст.ст.20, 54-1 Закону № 280/97-ВР самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду або вжити інші заходи, передбачені законом.

Підсумовуючи все вищевикладене, суд вважає, що питання порушене у позовній заяві не відноситься до сфери державних інтересів, не входить до компетенції відповідальності прокурора, законом визначений орган, уповноважений здійснювати контролю у спірних правовідносинах, а відтак вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАСУ, у зв'язку з чим суд не підтверджує право прокурора на звернення до суду.

Керуючись статтями 169, 171, 243, 248, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Позовну заяву першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області (код ЄДРПОУ не зазначено у позові; 08131, с. Софіївська Борщагівка Києво-Святошинського району, вул. Соборна, 67) до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (код 02043485, с. Святопетрівське, вул. Володимирська, 2-б) про визнання незаконною бездіяльності та зобов' язання вчинити певні дії, - повернути позивачеві.

2. Роз'яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Копію ухвали разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Брагіна О.Є.