Рішення № 78759481, 05.12.2018, Київський окружний адміністративний суд

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2018 року №810/3797/18

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Терлецької О.О., при секретарі судового засідання Кравченко Р.О.,

за участю:

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Державного спеціалізованого підприємства "Північна Пуща" до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправною та скасування вимоги,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Державне спеціалізоване підприємство "Північна Пуща" з позовом до Північного офісу Держаудитслужби України, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Північного офісу Держаудитслужби, викладену у листі Північного офісу Держаудитслужби від 25.06.2018 року №26-10-14-14/5967 "про усунення порушень, виявлених ревізією".

Свої позовні вимоги мотивує тим, що спірна вимога, будучи обов'язковою до виконання, прийнята відповідачем із порушенням законодавчих вимог, а отже є протиправною, оскільки у позивача відсутні повноваження щодо вчинення означених вимогою дій, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи. Зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю та просив позов задовольнити з підстав та мотивів, наведених у позові.

Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позовних вимог заперечив, та вказував на обставини, що на його думу вказують на правомірність винесеної вимоги та відсутність підстав для її скасування.

В судовому засіданні представник відповідача просив відмовити повністю в задоволенні позовних вимог.

Розглянувши матеріали справи, вивчивши доводи позову, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, суд вважає, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

В період з 20.02.2018 року по 17.05.2018 року посадовими особами Північного офісу Держаудитслужби на виконання п. 1.2.5.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач, Контролюючий орган) на І квартал 2018 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства «Північна Пуща» за період з 24.11.2015 року по 01.02.2018 року.

За результатами проведення ревізії складено акт ревізії від 24.05.2018 №10- 30/383 (далі - акт ревізії).

ДСП «Північна Пуща» від 05.06.2018 року за №01-15/714 направлено заперечення на акт ревізії, з більшістю висновків якого підприємство не погодилось, та вважає такими що підлягають виключенню.

Висновком на заперечення підписаного начальником відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Північного офісу Держаудитслужби ОСОБА_3 та затвердженого першим заступником начальника Північного офісу Держаудитслужби ОСОБА_4 від 21.06.2018 року заперечення прийняті частково з одного питання, в іншій частині заперечення не прийняті.

Листом від 25.06.2018 року №26-10-14-14/5967 Контролюючий орган надіслав на адресу позивача вимогу про усунення порушень, виявлених ревізією, якою вимагає вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати Північному офісу Держаудитслужби до 20 липня 2018 року.

Вважаючи таку вимогу протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

При вирішенні спору по суті, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Частиною першою статті 1 даного Закону встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03 лютого 2016 року встановлено, що Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 2 пункту 4 вказаного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб'єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно пункту 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550. (далі - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно пункту 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: зокрема звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об'єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об'єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства. (пункт 52 Порядку № 550).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Як вбачається зі змісту вимоги, оформленої листом від 25.06.2018 року №26-10-14-14/5967 про усунення порушень, виявлених ревізією орган фінансового контролю вимагає опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку.

Суд зазначає, що відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю та їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З урахування викладеного, суд зазначає, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Аналізуючи зміст вимоги, оформленої листом від 25.06.2018 року №26-10-14-14/5967 про усунення порушень, виявлених ревізією та співставляючи їх зі змістом наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, суд приходить до висновку, що вимоги щодо вжиття заходів щодо приведення у відповідність порушень, що стосуються втрат матеріальних та фінансових ресурсів, носить рекомендаційний характер та не є обов'язковою для виконання позивачем.

Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині може бути предметом перевірки у судовому порядку тільки за позовом органу державного фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Наведена правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-63а14, 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14, 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14, висновки яких мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Окрім того, суд зазначає, що позивач обгрунтовую позовові вимоги виключно не достатньою конкретизованістю спірної вимоги щодо способів усунення встановлених при перевірці порушень. Однак в судовому засіданні, відповідаючи на запитання суду, представник позивача вказав на те, що позивач не звертався до відповідача за роз'ясненням можливих способів виконання спірною вимоги, рівно як і не виконував самостійно така вимогу.

Окрім того, зі змісту позову і пояснень представника позивача не сліду, що позивач заперечує щодо наявності підстав, тобто порушень зі сторони позивача, достатніх для винесення спірної вимоги.

За таких умов суд приходить висновку, що недостатня конкретизованість спірної вимоги в частині можливих дій позивача по усуненню порушень, встановлених під час перевірки, не є достатньою підставою для її скасування як протиправної.

Також, позивач дійшов хибного висновку про те, що спірна вимога спонукає самостійно визначати на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, а тому вимога в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог Закону в частині змісту вимоги, з огляду на наступне.

Позивач у позовній заяві не зазначає, які саме норми Закону були порушені відповідачем при винесенні вимоги №26-10-14-14/5967, а лише посилається на лист Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 року №25-18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень» вказує, що відповідач не дотримався вказаних у листі рекомендацій Державної фінансової інспекції України щодо форми та змісту написання самої вимоги.

Суд звертає увагу, що лист Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 року №25 18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень» не є нормативно-правовим актом, а тому не є обов’язковим для виконання він лише містить рекомендації, які відповідач може взяти для врахування у роботі.

Враховуючи зазначене, суд вважає, що відповідач відповідно до покладених на нього завдань, визначених підпунктом 7 пункту 4 Положенням про Північний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 2 червня 2016 року № 23 (далі - Положення № 23), вжив в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, а саме:

- вимагав від керівника та інших осіб Підприємства, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства, зокрема за результатами встановлено всього фінансових порушень на загальну суму 8 079,85 тис. грн, у тому числі, що призвели до втрати на суму 3 116,52 тис. грн та інші фінансові порушення, що не призвели до втрат 4 963,33 тис. грн (вжитими заходами було забезпечено усунення порушень на 18,4 тис. грн). Однак, в ході проведення ревізії встановленні порушення були усуненні лише частково;

- здійснив контроль за виконанням таких вимог, зокрема у Вимозі №26-10 14-14/5967 зобов’язав Позивача надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів;

- передав листом від 25.06.2018 №26-10-17-17/5964 Головному управлінню контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економіки Служби безпеки України матеріали за результатами державного фінансового контролю. Листом від 24.07.18 №8/2/3-6771 Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економіки Служби безпеки України повідомило про передачу матеріалів ревізії до Чорнобильського відділу Броварської місцевої прокуратури Київської області, якою відповідно до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено кримінальне провадження №12018110060000036, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 246 Кримінального кодексу України.

Згідно з частиною першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд зазначає, що відповідач як суб'єкт владних повноважень надав суду належні та достатні докази на підтвердження правомірності прийнятої ним вимоги.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про не обґрунтованість позовних вимог, тому вважає їх такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

В задоволенні адміністративного позову - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення .

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Терлецька О.О.

Дата виготовлення і підписання повного тексту рішення - 13 грудня 2018 р.