Рішення № 78386511, 26.11.2018, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2018 року справа № 823/2247/18

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Гараня С.М.,

за участю:

секретаря судового засідання – Гордієнка Ю.П.,

позивача - ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Пугачівської сільської ради Уманського району Черкаської області, треті особи – Уманська районна державна адміністрація Черкаської області, Дмитрушківська сільська рада Уманського району Черкаської області, Гереженівська сільська рада Уманського району Черкаської області, Гродзівська сільська рада Уманського району Черкаської області, Собківська сільська рада Уманського району Черкаської області, Старобабанівська сільська рада Уманського району Черкаської області про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (20333, Черкаська обл., Уманський р-н., с. Пугачівка, вул. Гагаріна, 5) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Пугачівської сільської ради Уманського району Черкаської області (20333, Черкаська обл., Уманський р-н., с. Пугачівка, вул. Леніна, 4), третя особа – Уманська районна державна адміністрація Черкаської області (20300, м. Умань, вул. Соборна, 1), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просить зобов’язати відповідача визнати протиправним та скасувати своє рішення від 15.05.2018 №28-1/VII “Про добровільне об’єднання територіальних громад”.

В обґрунтування вимог зазначено, що рішення Пугачівської сільської ради Уманського району Черкаської області від 15.05.2018 №28-1/VII “Про добровільне об’єднання територіальних громад” є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки депутатами сільської ради при його прийнятті не була дотримана процедура, яка визначена Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а саме – було проведено громадське обговорення у такий спосіб, який не забезпечив врахування думки всіх жителів села та з порушенням строків, які визначені даним законом. Позивач додатково наголосив, що депутатами при прийнятті спірного рішення не був врахований Перспективний план формування територіальних громад, яким не передбачено створення Дмитрушківської територіальної громади з об’єднанням територій сіл вказаних в рішенні.

Позивач до зали судового засідання прибув, позовні вимоги підтримав в повному обсязі та просив їх задовольнити.

Представник Пугачівської сільської ради Уманського району Черкаської області до зали судового засідання не прибув, у відповідності до відзиву на позовну заяву заперечив проти його задоволення в повному обсязі. В підтвердження своєї позиції зазначив, що оскаржуване позивачем рішення є законним та таким, що не підлягає скасуванню, оскільки, громадське обговорення Пугачівською сільською радою пропозиції Дмитрушківської сільської ради щодо добровільного об’єднання територіальних громад відбулось в межах встановленого Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» 30-ти денного терміну з дня надходження такої пропозиції. Також зазначив, що вищевказаним законом не визначено форму проведення громадського обговорення, більш того, ч.4 ст.5 Закону надає сільській, селищній, міські раді право самостійно визначати порядок проведення відповідного громадського обговорення, що і було реалізовано в рішенні № 25-7/VII від 22.03.2018 «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднення територіальних громад», яким Пугачівською сільською радою визначено та затверджено порядок проведення такого обговорення. Відносно не врахування відповідачем, під час прийняття спірного рішення, Перспективного плану формування територіальних громад наголосив, що базовий закон не зобов’язує територіальні громади об’єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій областей і не встановлює будь-яких інших обмежень.

Представник Уманської РДА Черкаської області до зали судового засідання не прибув, в попередніх судових засіданнях надав пояснення відносно суті спору, в яких вимоги позовної заяви підтримав та просив їх задовольнити. Клопотанням від 01.11.2018 просив проводити розгляд справи за його відсутності.

Представники третіх осіб – сільських рад до зали судового засідання також не прибули, в наданих заявах та клопотаннях проти задоволення позовних вимог заперечили в повному обсязі, як таких, що є безпідставними, а розгляд справи просили провести за їхньої відсутності.

Заслухавши пояснення позивача, дослідивши подані документи, з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.

Матеріалами справи встановлено, що 15.05.2018 Пугачівська сільська рада Уманського району Черкаської області прийняла рішення №28-1/VII “Про добровільне об’єднання територіальних громад”.

У відповідності до вказаного рішення, об’єдналися територіальні громади села Дмитрушки - Дмитрушківської сільської ради Уманського району Черкаської області, села Гереженівка - Гереженівської сільської ради Уманського району Черкаської області, села Гродзеве - Гродзівської сільської ради Уманського району Черкаської області, села Собківка - Собківської сільської ради Уманського району Черкаської області, села Старі Бабани - Старобабанівської сільської ради Уманського району Черкаської області у Дмитрушківську сільську об’єднану територіальну громаду, з адміністративним центром у селі Дмитрушки.

Вважаючи вказане рішення протиправним, оскільки останнє було прийнято з порушенням процедури, яка визначена Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а також без урахування волевиявлення більшості жителів села Пугачівка, ОСОБА_1, як житель вказаного населеного пункту звернувся з відповідним позовом до суду, за захистом порушених прав та інтересів з боку суб’єкта владних повноважень.

Вирішуючи спір по суті суд виходить з наступного.

Нормативно-правовим актом, який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад, є Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», від 05.02.2015 №157-VIII (надалі Закон - №157-VIII).

Добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності (ст.2 вказаного Закону).

У відповідності до п.1 ч.1 ст.5 Закону №157-VIII, ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути сільський, селищний, міський голова.

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування (ч.2 ст.5 Закону №157-VIII).

За приписами ч.3 вказаної статті, сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою, що прямо передбачено ч.4 ст.5 Закону №157-VIII.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад регламентовано ст.6 Закону.

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_2 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

У відповідності до ч.2 ст.7 Закону №157-VIII, сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (ч.3 ст.7 Закону №157-VIII).

Частиною 4 ст.7 вказаного Закону визначено, що рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад, що прямо визначено ч.5 ст.7 Закону №157-VIII.

За частиною 6 ст.7 Закону, у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку (ч.8 ст.7 Закону №157-VIII).

Згідно ч.1 ст.8 Закону №157-VIII, об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Аналіз вищевказаного закону дає суду підстави дійти висновку, що добровільне об’єднання територіальних громад є складним процесом, який включає ряд етапів та здійснюється у відповідності до процедури, яка визначена в самому законі.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірне рішення було прийнято з порушенням процедури, яка виписана вимогами Закону №157-VIII, що є підставою для його скасування. Вищевказані твердження позивача суд розцінює критично з огляду на наступне.

Так, матеріалами справи встановлено, що 07.03.2018 до Пугачівської сільської ради надійшло звернення Дмитрушківського сільського голови (на підставі розпорядження від 27.02.2018) про добровільне об’єднання територіальних громад сіл у Дмитрушківську сільську об’єднану територіальну громаду.

07.03.2018 Пугачівською сільською радою було прийнято розпорядження №02-08/6-1 «Про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та їх громадське обговорення», яким виконавчому комітету та депутатам сільської ради було надано вказівку вивчити вищевказане звернення Дмитрушківського сільського голови та надати відповідні пропозиції (п.1 розпорядження). Пунктом 2 розпорядження визначено – провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об’єднання територіальних громад до 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

Суд зазначає, що в свою чергу 12.03.2018 за №02-08/8 Пугачівською сільською радою прийнято аналогічне розпорядження за зверненням Родниківського сільського голови.

29.03.2018 були проведені громадські обговорення пропозицій добровільного об’єднання територіальних громад жителями села Пугачівка, за наслідками яких складено протокол.

З копії протоколу, наявного в матеріалах справи вбачається, що були проведені обговорення пропозицій Дмитрушківського сільського голови та Родниківського сільського голови, обговорення відбулись в приміщенні Пугачівського НВК, учасниками громадського обговорення були 84 особи.

За наслідками громадського обговорення було прийнято рішення підтримати пропозицію Дмитрушківського сільського голови про об’єднання територіальних громад у Дмитрушківську сільську об’єднану територіальну громаду («за» вказане рішення проголосували 75 чоловік) та відмовлено Родниківському сільському голові у такому об’єднанні.

05.04.2018 Пугачівською сільською радою прийнято рішення №26-1/VII «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

Аналіз вищевказаного дає суду підстави дійти висновку, що громадське обговорення Пугачівською сільською радою пропозиції Дмитрушківської сільської ради щодо добровільного об’єднання територіальних громад відбулось у межах встановленого законодавством 30-ти денного терміну з дня надходження такої пропозиції (пропозиція надійшла 07.03.2018 за №02-01/97, в той час як громадське обговорення по даному питанню відбулось 29.03.2018).

В ході розгляду справи позивач наголосив, що Пугачівською сільською радою не надано доказів, що підтверджують факт оприлюднення повідомлень про громадське обговорення пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад в політичній газеті міста Умані та Уманського району – «Уманська зоря».

Вказане, на думку суду є безпідставним, з огляду на наступне. Так, у відповідності до п.2 ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Згідно ч.2 ст.15 вказаного Закону, інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа.

Виходячи із положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», кожен орган місцевого самоврядування має свій регламент, в якому може бути відображений порядок оприлюднення актів місцевого самоврядування.

Відповідно до розділу 10 Регламенту роботи Пугачівської сільської ради, затвердженого рішенням №1-1/VII від 17.11.2015 (наявного в матеріалах справи), оприлюднення рішень відбувається у формі розміщення їх на спеціальній дошці оголошень в приміщенні сільської ради, що в повній мірі узгоджується із ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Таким чином, а ні законодавством, а ні Регламентом роботи Пугачівської сільської ради не передбачено обов’язку органу місцевого самоврядування оприлюднювати будь-які повідомлення відносно своєї діяльності в громадсько-політичних виданнях (газетах), які до того ж не визначені офіційним джерелом щодо розміщення інформації.

Відносно твердження позивача, що громадське обговорення було проведено у такий спосіб, який не забезпечив врахування думки всіх жителів села, то слід наголосити, що Законом №157-VIII не визначено форму проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад, а лише визначено строк протягом якого таке обговорення має бути проведено.

Вищевказане свідчить, що таке громадське обговорення може проводитись у різних формах, зокрема, передбачених ст.8 та ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - у формі загальних зборів, громадських слухань або інших формах, визначених місцевою радою.

Так, рішенням №25-7/VII від 22.03.2018 «Про затвердження порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад», Пугачівською сільською радою визначено та затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад.

Відповідно до протоколу громадських обговорень від 29.03.2018, кількість присутніх жителів села Пугачівка на цих обговореннях склала 77 осіб.

Суд зазначає, що у протоколі фіксуються всі пропозиції (зауваження), які надходили від присутніх під час проведення громадського обговорення.

Дослідивши протокол громадських обговорень від 29.03.2018 суд встановив, що в ньому відсутні скарги з боку присутніх жителів села Пугачівка щодо процедури проведення громадських обговорень чи неналежного повідомлення жителів громади про проведення такого обговорення. Суд встановив (зі змісту даного протоколу), що на вказаних обговореннях виступав ОСОБА_1 (позивач у даній справі), який у своєму виступі вказав на те, що «ідея створення в районі однієї об’єднаної громади на часі. Тільки така громада має шанс на життя. В такій громаді необхідно створити статут громади та прописати повноваження старости».

В даному контексті необхідно також наголосити, що чинним законодавством України не визначені якісь числові показники кількості мешканців територіальної громади, необхідні для того щоб обговорення вважалося проведеним. Участь у громадському обговоренні є правом, а не обов’язком громадян і залежить виключно від їх власного волевиявлення. Вказане свідчить, що громадське обговорення має в більшості дорадчий характер, в свою чергу орган місцевого самоврядування опрацьовує, проводить аналіз поданих пропозицій (зауважень) та на основі них приймає рішення, адже у відповідності до ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Суд також наголошує, що в даному випадку процедура створення Дмитрушківської об’єднаної територіальної громади була дотримана і на інших її стадіях, що свідчить про правомірність оскаржуваного рішення, а саме: 11.04.2018 Дмитрушківська сільська рада прийняла розпорядження №9 «Про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад», куди також увійшов сільський голова села Пугачівка.

14.04.2018 відбулось засідання спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та затверджено відповідний протокол.

Своїм рішенням від 20.04.2018 №27-1/VII Пугачівська сільська рада схвалила проект рішення Пугачівської сільської ради «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

В подальшому, проект вищевказаного рішення був затверджений Черкаською ОДА, про що 10.05.2018 прийнято розпорядження №316, на підставі якого 15.05.2018 Пугачівська сільська рада прийняла спірне рішення №28-1/VII «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Дослідження матеріалів справи, а також аналіз положень чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини дає суду підстави дійти висновку, що в даному випадку оскаржуване позивачем рішення є законним, обґрунтованим та таким, що не підлягає скасуванню, адже в ході розгляду справи судом не встановлено, що у спірних правовідносинах Пугачівська сільська рада діяла не в межах своїх повноважень та без дотримання вимог Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Окрім того, суд наголошує, що ОСОБА_1 не надано жодних доказів, які б беззаперечно доводили обставини, що громадське обговорення з питань добровільного об’єднання територіальних громад було проведено з порушенням норм законодавства та жителі територіальної громади були позбавлені можливості взяти в них участь.

Щодо не врахування під час прийняття спірного рішення Перспективного плану формування територіальних громад, суд зазначає, що Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не зобов’язує територіальні громади об’єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій областей і не встановлює будь-яких інших обмежень.

Тобто, такий формат добровільного об’єднання територіальних громад не суперечить вимогам вищевказаного Закону і не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні позитивного висновку. Аналогічна правова позиція викладена в листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2016 №7/13-10903.

Враховуючи зазначене суд дійшов висновку, що вищевказане твердження ОСОБА_1 також є безпідставним та таким, що жодним чином не спростовує правомірність дій Пугачівської сільської ради під час прийняття рішення від 15.05.2018 №28-1/VII “Про добровільне об’єднання територіальних громад”.

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому в силу положень ч.2 ст.77 вказаного кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що відповідач довів, що під час вчинення дій, з приводу яких подано позов, він діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а тому вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст. ст. 6, 9, 14, 72, 76, 90, 139, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до суду апеляційної інстанції через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя С.М. Гарань

Повний текст рішення виготовлено 06.12.2018