Постанова № 78128026, 22.11.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2018 р. м. ХарківСправа № 551/35/17Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Жигилія С.П.

суддів: Перцової Т.С. , Спаскіна О.А.

за участю: секретаря судового засідання - Моісеєвої К.Ю.

представника позивача - ОСОБА_1

представника третьої особи - Тарадай Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області на рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05.06.2018 (суддя Вергун Н.В.; с. Шишаки Полтавської області; повний текст рішення складено 05.06.2018) по справі № 551/35/17

за позовом ОСОБА_4

до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області, третя особа: Шишацька районна рада Шишацького району Полтавської області

про визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

20 січня 2017 року ОСОБА_4 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_4.) звернувся до Шишацького районного суду Полтавської області з адміністративним позовом до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області (далі по тексту - відповідач) в якому, з урахуванням уточнень, просив суд визнати протиправними та скасувати рішення Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області шостого скликання 37 сесії від 28 квітня 2015 року « Про проведення публічного громадського обговорення Закону України « Про добровільне об'єднання територіальних громад », 38 сесії від 10 червня 2015 року « Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад », 39 сесії від 10 липня 2015 року « Про схвалення проекту рішення сільської ради « Про добровільне об'єднання територіальних громад », 40 сесії від 10 серпня 2015 року « Про об'єднання територіальних громад », 44 сесії шостого скликання в об'єднання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області з іншими територіальними громадами та утворення однієї територіальної громади - Шишацької селищної ради.

В обґрунтування поданого позову позивач послався на те, що 05 березня 2015 року набрав чинності Закон України « Про добровільне об'єднання територіальних громад » та 05 травня 2015 року набула чинності Методика формування спроможних територій, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року, в порушення умов яких були прийняті оскаржувані рішення, а саме без врахування його думки, як члена територіальної громади Сагайдацької сільської ради Шишацького району, волевиявлення громади усіх населених пунктів Сагайдацької сільської ради Шишацького району та у відсутність достовірної інформації про обговорення і схвалення проекту добровільного об'єднання Сагайдацької сільської ради з Шишацькою селищною радою територіальною громадою Сагайдацької сільської ради.

Поряд з цим, не оприлюднення проектів оскаржуваних рішень та власне повних їх текстів у засобах масової інформації, зокрема у районній газеті «Сільське життя », на думку позивача, призвело до порушення гарантованого державою права, як члена територіальної громади, самостійно вирішувати питання місцевого значення.

В результаті об'єднання Сагайдацької сільської ради з іншими територіальним громадами району з утворенням однієї об'єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області адміністративні послуги стали менш доступними, що пов'язано з потребою фінансових витрат на транспортні послуги, затратою робочого часу через значну віддаленість від адміністративного центру.

Ухвалою Шишацького районного суду Полтавської області від 21 серпня 2018 року залучено до участі у справі в якості третьої особи на стороні відповідача Шишацьку районну раду Шишацького району Полтавської області.

Рішенням Шишацького районного суду Полтавської області від 05 червня 2018 року позов ОСОБА_4 - задоволено.

Визнано протиправними та скасовано:

- рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 28 квітня 2015 року «Про проведення публічного громадського обговорення Закону України « Про добровільне об'єднання територіальних громад »;

- рішення 38 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 червня 2015 року « Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад »;

- рішення 39 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 липня 2015 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради « Про добровільне об'єднання територіальних громад »;

- рішення 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року « Про об'єднання територіальних громад »;

- рішення 44 сесії шостого скликання Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року « Про об'єднання територіальних громад » у частині об'єднання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області з іншими територіальними громадами Шишацького району з утворенням однієї об'єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області.

Стягнуто з Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області, юридична адреса місця знаходження: 38000, Полтавська область, сел. Шишаки, вул. Корніліча, 5, код ЄДРПОУ 21048749, на користь ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, уродженця с. Сагайдак Шишацького району Полтавської області, зареєстрованого за адресою: АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_1, судові витрати, які складаються з сплати судового збору, в загальному розмірі 1 280 грн. 00 коп.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачем порушено приписи частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що ухвалення рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад до прийняття та набрання чинності Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015, є передчасним. Окрім цього суд зазначив, що в порушення ч. 4 ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» Сагайдацькою сільською радою не визначався Порядок проведення обговорення з питань об'єднання територіальних громад, а також не забезпечено проведення громадських слухань в усіх населених пунктах по Сагайдацькій сільській раді, не проводилися сходки жителів цих населених пунктів по питанню наданню згоди на об'єднання та визначення складу територіальних громад, з якими провести об'єднання.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, зокрема, ст.. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», ст. 22 «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», ч. 6 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05 червня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 відмовити в повному обсязі.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на протиправність оскаржуваних рішень, зважаючи на порушення порядку і процедури їх оприлюднення, а також зважаючи на те, що жоден із проектів оскаржуваних рішень також не оприлюднювався за 20 днів до його прийняття в порушення вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Третьою особою також подано відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та представника третьої особи, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Згідно зі статтею 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Правові відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII).

Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.

Колегією суддів встановлено та підтверджується матеріалами справи, що розпорядженням Шишацького селищного голови Шишацької селищної ради від 24.03.2015 № 20 винесено на громадське обговорення пропозицію щодо ініціювання об'єднання територіальних громад нинішнього Шишацького району у одну об'єднану територіальну громаду - Шишацьку селищну раду.

Рішенням 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 28 квітня 2015 року «Про проведення публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», відповідно до ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 року № 157-VIII, ст.. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розглянувши рішення позачергової 39 сесії Шишацької селищної ради від 25 березня 2015 року та рішення 37 сесії Яреськівської сільської ради від 07.04.2015, сесія Сагайдацької сільської ради вирішила:

1) Схвалити ініціативу депутатів Сагайдацької сільської ради про добровільне об'єднання територіальної громади в межах нинішнього Шишацького району.

2) Доручити виконавчому комітету сільської ради провести публічне громадське обговорення Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» на території Сагайдацької сільської ради щодо вивчення пропозицій шляхом проведення зборів громадян в трудових колективах, сходок жителів населених пунктів протягом 30 днів.

3) Вести протокольний облік думок та пропозицій населення.

Розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 29 квітня 2015 року № 10, на виконання рішення сесії сільської ради від 28.04.2015 та з метою об'єктивного та публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», вирішено розробити: графік проведення зборів жителів сільської ради та трудових активів підприємств, установ та організацій, що розташовані на території сільської ради; до обговорення залучити широкий актив депутатів сільської, районної та обласної рад; результати обговорення винести на розгляд сесії сільської ради.

Згідно графіку проведення зборів по обговоренню було заплановано введення 6 зборів: 15.05.2015 - трудовий колектив Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, 18.05.2015 - збори жителів с. Дмитрівка, 19.05.2015 - збори жителів сільської громади, 21.05.2015 - Сагайдацька дільниця ПРАТ Полтавське ХПП та збори жителів сільської громади.

Згідно із протоколом зборів трудового колективу Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів від 15 травня 2015 року, відбулися збори трудового колективу Сагайдацької ЗОШ І-ІІІ ступенів. Були присутні 29 осіб, які проголосували за надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно із протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та трудовим колективом ФО «Росток» ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18.05.2015, відбулись збори жителів с. Дмитрівка, у яких участь взяли 19 осіб, 17 голосували «за», 1 «утримався» та 1 «проти» щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно із протоколом зборів громадян с. Сагайдак від 19.05.2015, відбулись збори жителів с. Сагайдак, за результатами якого рішенням зборів с. Сагайдак Шишацького району Полтавської області вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи. «За» - проголосувало 10 осіб, «проти» - не голосували, «утрималось» - не зазначено.

Згідно із протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та ветеранської організації ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 19 травня 2015 року, із присутніх 47 осіб, 33 особи голосували «за», 8 - «проти», 2 - «утримались» щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно із протоколом зборів трудового колективу ПРАТ «Полтавське ХПП» с. Сагайдак від 21.05.2015, відбулось громадське обговорення у зазначеному трудовому колективі на якому 30 осіб проголосували «за», 2 - «проти», 4 «утримались» щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних у запропонованому форматі та про делегування представників до спільної робочої групи.

Також 21.05.2018 відбулось громадське обговорення у школі для жителів Сагайдацької сільської ради, за результатами проведення якого вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи.

Рішенням 38 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 червня 2015 року надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіль Шишацької селищної, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад та утворити одну об'єднану територіальну громаду - Шишацьку селищну раду» з центром у селищі Шишаки.

Рішенням 39 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 липня 2015 року відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», розглянувши проект рішення Шишацької селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, результати громадських обговорень, Сагайдацька сільська рада вирішила:

1. Схвалити проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою.

2. Сільському голові В.І. Рудичу подати проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до Полтавської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України.

Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 07.08.2015 № 389 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень, Шишацької селищної ради та Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницьклї, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад Шишацького району Полтавської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Рішенням 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року та рішенням 44 сесії шостого скликання Шишацької селищної ради Полтавської області від 10 серпня 2015 року вирішено об'єднатися із територіальними громадами Шишацької селищної ради, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдадацької сільських рад та утворити одну об'єднану територіальну громаду - "Шишацьку селищну раду".

Рішенням тридцятої позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 13 серпня 2015 року вирішено:

Утворити Шишацьку об'єднану селищну територіальну громаду з центром в селищі Шишаки Шишацького району Полтавської області шляхом об'єднання територіальних громад селища Шишаки, сіл Бабичі, Вишневе, Григорівщина, Товсте, Легейди, Хвощове, Ходосиха, Чернишівка Шишацької селищної ради; села Баранівка Баранівської сільської ради; сіл Велика Бузова, Тищенки, Мала Бузова, Науменки, Дем'янки, Низова Яковенщина, Цьови, Яковенщина-Горова, Зелене Великобузівської сільської ради; сіл Великий Перевіз, Пелагеївка, Самари, Першотравневе Великоперевізької сільської ради; сіл Воскобійники, Вертелецьке, Величкове, Сулими, Романки, Носи Воскобійницької сільської ради; сіл Гоголеве, Воронянщина, Шарлаївка, Маликівщина, Шафранівка Гоголівської сільської ради; сіл Жоржівка, Киселиха, Колодяжне, Павлівка, Христівка Жоржівської сільської ради; сіл Ковердина Балка, Маслівці, Швадрони, Гребеняки Ковердинобалківської сільської ради; сіл Куйбишеве, Климове, Малий Перевіз, Маначинівка Куйбишевської сільської ради; сіл Михайлики, Харенки, Порскалівка Михайликівської сільської ради; сіл Пришиб, Гнатенки, Коляди, Криворучки, Переводчикове, Горішнє Пришибської сільської ради; сіл Сагайдак, Дмитрівка, Чорнобаї, Луці, Лещани, Салимівщина, Кирпотівка, Принцеве Сагайдацької сільської ради.

Призначити перші місцеві вибори депутатів Шишацької селищної ради та Шишацького селищного голови на 25 жовтня 2015 року згідно з чинним законодавством.

Доручити Шишацькій селищній раді у триденний строк з дня оголошення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про обрання селищної ради та селищного голови об'єднаної територіальної громади здійснити заходи щодо державної реєстрації органу місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади як юридичної особи публічного права з найменуванням Шишацька селищна рада.

Рішення обласної ради направити до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комісії, Головного управління статистики у Полтавській області.

Контроль за виконанням цього рішення покласти на Департамент економічного розвитку обласної державної адміністрації та на постійну комісію обласної ради з питань забезпечення законності та правопорядку.

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 вказаного Закону).

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Постановою ЦВК від 28 серпня 2015 року № 193 призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів згідно з переліком, що додається, на 25 жовтня 2015 року. Додатком 1 затверджено перелік об'єднаних територіальних громад, утворених в межах Полтавської області, серед яких Шишацька селищна рада Шишацького району Полтавської області.

У відповідності до ч.1 ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Таким чином, в ході судового розгляду справи встановлено, що на час звернення позивача до суду з даним позовом процес об'єднання територіальних громад завершено.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено вище, громадські обговорення з приводу добровільного об'єднання територіальних громад відбулися за графіком, встановленим розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 29 квітня 2015 року № 10, що свідчить про прийняття відповідачем спірних рішень з урахуванням думки членів територіальної громади.

При цьому, колегія суддів зазначає, що правовими нормами Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», котрий регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань, а також не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов'язкового громадського обговорення.

З приводу висновків суду першої інстанції стосовно того, що відповідачем не було забезпечено проведення громадських слухань в усіх населених пунктах по Сагайдацькій сільській раді, колегія суддів зазначає, що збори мешканців с. Дмитрівка, мешканцем якого є позивач, відбулися 18.05.2015, що підтверджується долученим до матеріалів справи протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та трудовим колективом ФО «Росток» ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18.05.2015.

Відносно висновку суду першої інстанції стосовно того, що ухвалення спірних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад до прийняття та набрання чинності Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015, є передчасним, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Методика формування спроможних територіальних громад не є обов'язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" об'єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов'язкового громадського обговорення вказаного питання.

Форма рішення, яке затверджує Методику формування спроможних територіальних громад, не має наслідком формування саме Кабінетом Міністрів України конкретного територіального устрою держави через призму формування перспективного плану об'єднань територіальних громад, оскільки виключно законами України визначається територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування (стаття 92 Конституції України).

При цьому, як вбачається з рішення 40 сесії 6 скликання Сагайдацької сільської ради Полтавської області від 10.08.2015, останнє прийнято з урахуванням вимог Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015.

Стосовно висновків суду, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідач допустив порушення вимог законодавства в частині оприлюднення проектів рішень, колегія суддів зазначає наступне.

Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

При цьому пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що частиною першою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню.

Слід зазначити, що у частині третій статті 5 та частині третій статті 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

При цьому у частині другій статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

Крім того, частиною четвертою статті 5 наведеного Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Тобто, положеннями Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.

Відповідачем наведений факт неоприлюднення проектів оскаржуваних рішень відповідно до положень статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не спростований. В ході судового розгляду справи відповідач стверджував, що оскаржувані рішення було оприлюднено шляхом розміщення на інформаційних стендах в с. Сагайдак та смт. Шишаки, проте належних доказів зазначеного матеріали справи не містять.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що під підставою адміністративного позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 161 КАС України позивач зобов'язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.

При цьому, незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов'язку вчинити певну дію (наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов'язку саме на її користь.

Слід зазначити, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За приписами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частиною третьою статті 9 КАС України Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

На переконання колегії суддів, жодна з обставин, на які посилався позивач, не свідчать про порушення з боку відповідача права позивача на участь у місцевому самоврядуванні, адже ініціатива про добровільне об'єднання територіальних громад у територіальну громаду з адміністративним центром у с. Шишаки була доведена до відома населення, що підтверджується результатами проведених громадських обговорень. Будь-яких перешкод для позивача взяти участь у громадських обговореннях з приводу економічної доцільності, необхідності, обґрунтованості такого об'єднання відповідач не чинив.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані рішення відповідача не призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача, що підлягають судовому захисту та відновленню. На момент звернення позивача до суду процес об'єднання громад було завершено, звернень громадян щодо порушення процедури проведення громадських слухань, неможливості взяти участь у їх проведенні, заперечень щодо ініційованого об'єднання територіальних громад матеріали справи не містять. При цьому, позивачем не обґрунтовано, яким чином його участь у громадських слуханнях могла вплинути на результати прийнятих рішень.

Таким чином, колегія суддів вважає, що порушення відповідачем вимог законодавства в частині оприлюднення спірних рішень, з огляду на завершення процедури добровільного об'єднання територіальних громад та проведення перших виборів депутатів Шишацької селищної ради, не можуть слугувати підставою для їх скасування, при цьому скасування цих рішень жодним чином не відновить право позивача на участь у громадському обговоренні щодо добровільного об'єднання територіальних громад, з наведених вище підстав, натомість може призвести до порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до вимог статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

З огляду на встановлені у справі обставини, беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_4.

У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області задовольнити.

Рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05.06.2018 по справі № 551/35/17 скасувати.

Прийняти постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_4 до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області, третя особа: ишацька районна рада Шишацького району Полтавської області про визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. ЖигилійСудді(підпис) (підпис) Т.С. Перцова О.А. Спаскін Повний текст постанови складено 27.11.2018.