Постанова № 71883576, 30.01.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 823/1656/17 Суддя першої інстанції: В.А. Гайдаш

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства «Шора» до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Глазепи Руслана Ігоровича, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2017 року приватне підприємство «Шора» (далі - Позивач, ПП «Шора») звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Глазепи Руслана Ігоровича (далі - Відповідач, Інспектор будівельного нагляду), третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Третя особа, Департамент архітектури та містобудування), про визнання протиправним та скасування рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 13.09.2017 року №1210 «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 в м. Черкаси (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 30.05.2017 р. №153)».

Крім того, 25.10.2017 року Позивачем до суду першої інстанції подано клопотання про забезпечення позову шляхом:

- заборони органам державного архітектурно-будівельного контролю до набрання рішення у даній справі законної сили вчиняти будь-які дії щодо скасування дії: містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра 4 в м. Черкаси (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 02.03.2017 р. №122); містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра 4 в м. Черкаси (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 20.04.2017 р. №136); містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра 4 в м. Черкаси (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 13.12.2016 р. №100);

- заборони органам державного архітектурно-будівельного контролю вчиняти будь-які дії щодо скасування реєстрацій декларацій замовника будівництва - ПП «Шора» про початок будівельних робіт (будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення): №ЧК083171594654, зареєстровану 08.06.2017 року, №ЧК083171431833, зареєстровану 23.05.2017 року, №ЧК083163621827, зареєстровану 27.12.2016 року, №ЧК083171594747, зареєстровану 08.06.2017 року до набрання рішенням законної сили.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 25.10.2017 року клопотання про забезпечення позову задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що вжиття заходів забезпечення позову є необхідним, оскільки скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 у м. Черкаси матиме безпосереднім наслідком скасування реєстрації декларацій ПП «Шора» як замовника будівництва, що, у свою чергу, спричинить порушення умов укладених договорів на виконання будівельних робіт, припинення трудових відносин з працівниками, зупинення будівництва, яке розпочато, та додаткові витрати часу і грошових коштів для його відновлення.

Не погоджуючись із викладеним в ухвалі рішенням, Державна архітектурно-будівельна інспекції України (далі - Апелянт, ДАБІ України) подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу і направити справу для продовження розгляду. При цьому посилається на порушення судом норм процесуального права, зазначаючи, що, по-перше, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 в м. Черкаси були прийняті всупереч положенням містобудівної документації на місцевому рівні та цільового призначення земельної ділянки, по-друге, підстави клопотання про забезпечення позову ідентичні підставам позову, по-третє, відсутні докази існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення, по-четверте, оскаржуваною ухвалою фактично задоволено позов по суті.

Сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а ухвала суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з такого.

При постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції виходив з того, що оскільки скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 в м. Черкаси матиме своїм наслідком скасування реєстрації декларацій про початок будівельних робіт та, відповідно, порушення умов укладених договорів на виконання будівельних робіт, припинення трудових відносин, зупинення будівництва і додаткових витрат часу і грошових коштів для його відновлення. Крім того, суд зауважив, що відповідні способи забезпечення позову не зумовлюють фактичне вирішення спору, а спрямовані виключно на збереження існуючого становища ПП «Шора» до розгляду справи по суті.

Однак, з таким рішенням суду не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 117 КАС України (тут і подальшому у редакції, яка була чинною на момент постановлення оскаржуваної ухвали) суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Згідно ч. 1 ст. 118 КАС України клопотання про забезпечення адміністративного позову розглядається не пізніше наступного дня після його одержання й у разі обґрунтованості та терміновості вирішується ухвалою негайно без повідомлення відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі.

Водночас, судом першої інстанції не було враховано, що вирішення питання про забезпечення позову належить до стадії підготовчого провадження, що регламентується відповідною главою 2 розділу ІІІ «Провадження в суді першої інстанції» Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому, даному етапу обов'язково передує вирішення питання про відкриття провадження у справі, що визначається главою 1 розділу ІІІ «Провадження в суді першої інстанції» Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що не лише вжиття заходів забезпечення позову, а й розгляд клопотання про вжиття заходів забезпечення позову неможливий до відкриття провадження у справі, оскільки процесуальним законом не було передбачено можливості вирішення питання про забезпечення позову до відкриття провадження у справі.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, оскаржувана ухвала постановлена судом першої інстанції 25.10.2017 року, у той час як ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 року залишено без руху позовну заяву ПП «Шора» до Інспектора будівельного нагляду, третя особа - Департамент архітектури та містобудування, про визнання протиправним та скасування рішення. Тобто, станом на 25.10.2017 року провадження у даній справі за позовом ПП «Шора» не було відкрито.

Вказане, на думку судової колегії, свідчить про передчасність розгляду судом першої клопотання про вжиття заходів забезпечення позову до відкриття провадження у справі, оскільки можливість вчинення такої дії до постановлення ухвали про відкриття провадження у справі не була передбачена процесуальним законом.

При цьому, судом апеляційної інстанції враховується, що відповідно до ч. 1 ст. 117 КАС України суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадку наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або у випадку, коли захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Надаючи оцінку посиланню Апелянта на те, що оскільки містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 в м. Черкаси були прийняті всупереч положенням містобудівної документації на місцевому рівні та цільового призначення земельної ділянки, а тому зупинення дії рішення про їх скасування є безпідставним, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що на етапі вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову справа по суті не розглядалася, а відтак оцінка відповідності оскаржуваного рішення вимогам чинного законодавства здійснюватися не може.

Твердження ДАБІ України про невідповідність ухвали від 25.10.2017 року нормам процесуального права з огляду на те, що підстави клопотання про забезпечення позову є ідентичними підставам позову, а оскаржуваною ухвалою фактично задоволено позов по суті, судовою колегією оцінюється критично, оскільки, встановлюючи стислі процесуальні строки для вирішення клопотання про забезпечення адміністративного позову, законодавець прямо передбачив визначений у статті 117 КАС України перелік підстав, за наявності принаймні однієї з яких можливе вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, заборони суб'єкту (суб'єктам) владних повноважень вчиняти певні дії. Крім того, предметом позову є визнання протиправним та скасування рішення ДАБІ України від 13.09.2017 року №1210, у той час позов забезпечено шляхом заборони органам архітектурно-будівельного контролю вчиняти певні дії.

Разом з тим, надаючи оцінку викладеним в апеляційній скарзі доводам ДАБІ України про відсутність доказів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як вірно зазначив суд першої інстанції, посилаючись на приписи ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки має своїм наслідком скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт.

Такий висновок також узгоджується з приписами п. 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності», згідно якого зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт є чинними до завершення будівництва об'єктів, крім випадків їх скасування відповідно до пункту 3 цього розділу.

Отже, у випадку прийняття рішення про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт замовник втрачає право на здійснення будь-яких будівельних робіт на об'єкті будівництва, у тому числі, під загрозою передбачених ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» штрафних санкцій.

Разом з тим, Черкаський окружний адміністративний суд залишив поза увагою, що проведення будівельних робіт на об'єкті, декларація про початок виконання будівельних робіт на якому скасована, матиме своїм наслідком подальше витрачання грошових коштів інвесторів та ресурсів замовника з метою забезпечення будівництва об'єкта, щодо якого на момент вирішення клопотання про забезпечення позову в уповноваженого органу державної влади існують сумніви про відповідність будівництва вимогам чинного законодавства.

При цьому, заборона органам державного архітектурно-будівельного контролю вчиняти дії щодо скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Героїв Дніпра, 4 у м. Черкаси та реєстрації декларацій про початок будівельних робіт до набрання законної сили судовим рішенням свідчить, що у випадку відмови у задоволенні позовних вимог тягар витрат за невиконання Позивачем зобов'язань перед інвесторами та контрагентами може значно збільшитися у порівнянні зі становищем останнього у випадку дії вказаного акту.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Таким чином, враховуючи що, як вірно підкреслено Апелянтом, Позивачем належним чином не обґрунтовано та не доведено, що до ухвалення рішення в адміністративній справі існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам ПП «Шора», що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, що для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, суд першої інстанції прийшов до передчасного висновку про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову.

За таких обставин, а також з огляду на те, що оскаржувана ухвала про забезпечення позову від 25.10.2017 року прийнята без наявних на те процесуальних підстав, судова колегія приходить до висновку про необхідність її скасування без постановлення рішення по суті заявленого клопотання.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України у редакції, чинній на момент апеляційного перегляду оскаржуваної ухвали, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України у згаданій редакції визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є порушення норм процесуального права.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, оскільки не мав повноважень розглядати клопотання про забезпечення позову до відкриття провадження у справі.

Даний висновок щодо спірних правовідносин узгоджується з позицією Вищого адміністративного суду України, викладеною в ухвалі від 13.11.2013 року у справі №К/9991/19025/11.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З огляду на викладене, оскільки оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм процесуального права, остання підлягає скасуванню.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 312, 315, 317, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства «Шора» до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Глазепи Руслана Ігоровича, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити частково.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року - скасувати.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено « 30» січня 2018 року.