Постанова № 68979850, 13.09.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2017 рокуЛьвів№ 876/6689/17

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судового засідання Румянцевої О.І.,

позивача ОСОБА_2,

представника відповідача Шимін Н.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу прокуратури Івано-Франківської області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року в адміністративній справі № 809/538/17 за позовом ОСОБА_2 до прокуратури Івано-Франківської області про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И В :

13 квітня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив:

- наказ прокурора Івано-Франківської області № 181к від 23.03.2017 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», яким його звільнено з посади прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури, визнати протиправним і скасувати;

- поновити його на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та в органах прокуратури;

- стягнути з прокуратури Івано-Франківської області (далі - Прокуратура) на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу;

- постанову суду в частині поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за один місяць звернути до негайного виконання.

Позовні вимоги обгрунтовував тим, що оскаржуваний наказ прийнятий незаконно, за відсутності для цього будь-яких підстав та невідповідності висновків відповідача фактичним обставинам, оскільки у його діях відсутні порушенння чинного законодавства; з порушенням порядку застосування дисциплінарних стягнень та за відсутності відповідного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року позов задоволено.

Не погодившись із прийнятою постановою, її оскаржила прокуратура Івано-Франків-ської області, яка вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а судове рішенння ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Тому просила скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовано тим, що суд першої інстанції при прийнятті рішення застосував нечинні норми матеріального права; надав оцінку обставинам справи без урахування чинних на час виникнення спірних правовідносин норм законодавства.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_2 з січня 2001 року працював в органах прокуратури, з 01.06.2016 - на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області; присягу працівника прокуратури він прийняв 04.02.2011, а з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури ознайомлений 24.12.2012 та 03.06.2016.

05.12.2016 Генеральною прокуратурою України та прокуратурою Івано-Франківсь-кої області виявлено, що прокурором Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури ОСОБА_2 у мережі «Інтернет» викладено інформацію, яка може свідчити про грубе порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, у зв'язку з чим за цим фактом було призначено і проведено службову перевірку.

Наказом № 19к від 11.01.2017 прокурором Івано-Франківської області на підставі висновку від 21.12.2016, за результатами проведеної службової перевірки за порушення вимог статті 19 Закону України «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури позивачу оголошено застереження про припинення неетичної поведінки та попереджено про застосування до нього дисциплінарного стягнення в разі недотримання основних принципів професійної етики та поведінки.

23.03.2017 року комісією, утвореною відповідно до наказу прокурора Івано-Франків-ської області від 22.03.2017 за № 177к (з наступними змінами) проведено службову перевірку з приводу поширення ОСОБА_2 інформації в соціальних мережах.

Відповідно до висновку комісії у ході перевірки встановлено, що позивач допустив висловлювання, які підривають довіру громадян до органів прокуратури України, тому рекомендовано прокурору Івано-Франківської області вирішити питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за систематичне порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності.

У зв'язку з цим наказом прокурора Івано-Франківської області 23.03.2017 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» позивача за систематичне порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності звільнено із займаної посади та з органів прокуратури.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що передбачене Дисциплінарним статутом прокуратури України дисциплінарне стягнення у виді звільнення прокурора з посади та з органів прокуратури може застосовуватись лише у випадках, передбачених статтею 51 Закону України «Про прокуратуру».

Проте, позивача було звільнено з підстав, не передбачених вищевказаною нормою.

Крім того, в діях позивача не встановлено будь-якого втручання в діяльність органів прокуратури, службових та посадових осіб, яке могло б призвести до невиконання останнями своїх обов'язків, а оскаржуваний наказ прийнято без дотримання встановленої законодавством процедури.

Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з наступного.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII; у редакції, чинній на час вирішення спірних правовідносин).

Статтею 3 Закону № 1697-VII встановлено, що діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема: законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Відповідно до приписів частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов'язаний виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

З метою визначення основних моральних норм і принципів, яких повинні додержуватися працівники прокуратури при виконанні своїх службових обов'язків та поза службою, керуючись статтями 15, 48-1 Закону України «Про прокуратуру» наказом Генерального прокурора України від 28.11.2012 (схвалено Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28.11.2012) затверджено Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури (далі - Кодекс). Пунктом 2 наказу вказано прокурорсько-слідчим працівникам органів прокуратури України при виконанні своїх службових обов'язків та поза службою неухильно додержуватися вимог Кодексу.

Розділ ІІІ Кодексу визначає основні вимоги до позаслужбової поведінки працівника прокуратури.

Відповідно до статті 18 Кодексу працівник прокуратури не повинен допускати поведінки, що може зашкодити репутації, зокрема: не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

Поза службою поводити себе коректно і пристойно.

Згідно з приписами статті 25 Кодексу працівник прокуратури повинен з повагою ставитися до діяльності представників засобів масової інформації щодо висвітлення роботи органів прокуратури, а також сприяти їм в отриманні достовірної інформації в установленому законом порядку. Утримуватися від офіційних висловлювань, міркувань та оцінок з питань, розгляд яких не належить до його компетенції. Дотримуватися етики публічних виступів і вимог щодо надання службової та конфіденційної інформації.

Офіційні (письмові та усні) виступи працівника прокуратури у засобах масової інформації мають бути достовірними та виваженими, зважаючи на те, що вони можуть розцінюватись як офіційна позиція прокуратури, а дискусії - вестися у коректній формі, не підриваючи авторитету органів прокуратури.

Статтею 30 Кодексу визначено, що відповідно до Закону України «Про прокуратуру» працівники прокуратури зобов'язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

З'ясування обставин за фактом порушення проводиться згідно з вказівкою керівника відповідного органу прокуратури, у необхідних випадках проводиться перевірка за процедурою, передбаченою Дисциплінарним статутом прокуратури України та Інструкцією про порядок проведення службового розслідування в органах прокуратури України.

У разі відсутності підстав для юридичної відповідальності працівника прокуратури керівником органу прокуратури до нього може бути застосований такий захід морального впливу, як застереження про припинення неетичної поведінки з попередженням про можливість застосування дисциплінарного стягнення, про що оголошується колективу прокуратури чи відповідного структурного підрозділу та складається протокол.

Також, моральні засади діяльності осіб, які є представниками влади та проходять публічну службу та принципи етики державної служби визначено Правилами етичної поведінки державних службовців, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України за № 65 від 11.02.2016, пунктом 7 яких встановлено, що лояльність передбачає: утримання від будь-яких проявів публічної критики діяльності державних органів, їх посадових осіб та коректне ставлення до керівників і співробітників державного органу під час виконання державним службовцем своїх обов'язків.

Згідно із пунктами 6 та 7 Резолюції парламентської Асамблеї Ради Європи за № 1165 (1998) від 25.12.2008 публічні фігури - це особи, які займають державні посади і/чи використовують державний ресурс, а також усі ті, хто відіграє певну роль у громадському житті, чи то в галузі політики, економіки, мистецтва, соціальної сфери, спорту чи будь-якій іншій сфері.

Водночас публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, у більшості випадків з власної ж волі, автоматично збільшує рівень тиску на їхню приватність.

Як встановлено в ході судового розгляду і зазначено вище, позивач, діючи всупереч зазначеним приписам, некоректно публічно висловлювався в образливій формі щодо безпосередніх керівників, посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що підтвердується копіями скріншотів дописів ОСОБА_2 у соціальній мережі «Facebook», чим фактично порушив вимоги Закону України «Про прокуратуру», правила прокурорської етики; такі його дії підривають довіру громадян до органів прокуратури України та є фактично втручанням (іншим впливом) прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності.

При цьому позивач здійснював дописи в соціальній мережі як публічна особа в силу вказаних норм законодавства та займаної позивачем посади.

Відповідно до пунктів 6, 8 частини першої статті 43 та пункту 3 частини першої статті 49 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. На прокурора може бути накладене таке дисциплінарне стягнення як звільнення з посади в органах прокуратури.

Постановою Верховної ради України № 1796-XII від 06.11.1991 затверджено Дисциплінарний статут прокуратури України (далі - Статут; чинний на час виникнення спірних правовідносин), який встановлює порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових і інших установ прокуратури, які мають класні чини (стаття 3 Статуту).

Згідно зі статтею 2 Статуту працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.

Дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури (Стаття 8 Статуту).

Звільнення, згідно зі статтею 9 Статуту, є одним із видів дисциплінарних стягнень; таке стягнення мають право застосовувати прокурори областей (частина 3 статті 10 Статуту).

Статтями 11 - 13 Статуту визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку.

Щодо зазначеної вище інформації, викладеної позивачем у всесвітній мережі загального доступу «Інтернет», було призначено і проведено службові перевірки, за результатами яких складено висновки від 21 грудня 2016 року та 23 березня 2017 року.

Підстави та порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури визначає Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затверджена наказом Генерального прокурора України від 06.03.2012 № 20 (далі - Інструкція).

Пунктами 2, 10 Інструкції визначено, що метою службових розслідувань та службових перевірок є повне, об'єктивне і всебічне з'ясування обставин надзвичайних подій, ганебних вчинків та правопорушень, скоєних за участі працівників органів прокуратури, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу.

При проведенні службового розслідування чи службової перевірки повному, об'єктивному і всебічному з'ясуванню підлягають: обставини події, у зв'язку з якою проводиться розслідування чи перевірка (час, місце, спосіб, наслідки тощо); правомірність дій чи бездіяльності працівників прокуратури, що призвели до події чи безпосередньо передували їй; наявність у діянні прокурорсько-слідчого працівника ознак дисциплінарного проступку, адміністративного чи кримінального правопорушення, іншого ганебного вчинку, їх мотиви; обставини, що впливають на ступінь і характер відповідальності прокурорсько-слідчих працівників; характеристика особи, що вчинила порушення (ставлення до виконання службових обов'язків, поведінка до порушення тощо); причини та умови, що сприяли вчиненню порушення, посадові особи, якими вони допущені.

Особа, стосовно якої проводиться службове розслідування чи службова перевірка, має право: отримувати інформацію про підстави проведення розслідування чи перевірки та склад комісії (осіб), якою вони будуть проводитися, заявляти обґрунтовані клопотання про їх відвід; бути присутнім при проведенні розслідування або перевірки, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи, порушувати клопотання про їх витребування, додаткове отримання та вивчення пояснень осіб, знайомитись після закінчення службового розслідування чи службової перевірки із затвердженим висновком та подавати на нього зауваження.

До подання висновку службового розслідування чи службової перевірки на розгляд керівнику з його змістом за бажанням знайомиться працівник, стосовно якого вони проводилися.

Керівник, який призначив службове розслідування чи службову перевірку, у п'ятиденний строк розглядає та затверджує висновок за її результатами. У разі необхідності розгляд здійснюється у присутності членів комісії та працівника прокуратури, стосовно якого проводилось розслідування чи перевірка.

Дисциплінарне стягнення застосовується відповідно до вимог Дисциплінарного статуту прокуратури України не пізніше одного місяця з дня затвердження висновку (пункти 14, 18, 19, 20 Інструкції).

З огляду на зазначені норми та встановлені у справі обставини, колегія суддів апеляційного суду погоджується із доводами апелянта в тому, що порушень порядку проведення службових перевірок посадовими особами прокуратури допущено не було, при тому, що позивача було ознайомлено з наказами про призначення службової перевірки та висновками за їх результатами; позивач заперечень чи зауважень щодо них не зазначив і не оскаржив їх.

Так як наявними у справі доказами повністю підтверджено вину позивача у вчиненні дисциплінарного проступку, який полягав в систематичному тривалому порушенні правил прокурорської етики, незважаючи на зауваження та вимоги щодо припинення неналежної для публічної особи поведінки, на які позивач не реагував, а у зв'язку із цим правомірно застосовано крайній вид дисциплінарної відповідальності - звільнення, оскільки припинення протиправної поведінки за наслідками застосування інших заходів щодо позивача неможливе.

Що стосується покликань суду на статтю 51 Закону № 1697-VII, то така передбачає загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді, тобто відмінні від звільнення за вчинення дисциплінарного проступку, у зв'язку з чим було звільнено позивача.

Також колегія суддів вважає безпідставними покликання позивача на те, що рішення про застосування дисциплінарного стягнення повинно прийматись на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, оскільки згідно розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII норма щодо Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів набрала чинності лише з 15.04.2017, тобто після прийняття оскаржуваного наказу.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду вважає, що при прийнятті оскаржуваного наказу за № 181к від 23.03.2017 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» відповідач діяв правомірно, у межах своїх повноважень, тому підстави для визнання його неправомірним та скасування відсутні.

Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно зі статтею 202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, через що постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні заявленого позову.

Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198 ч.1 п.3, 202, 205 ч.2, 207, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу прокуратури Івано-Франківської області задовольнити.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року в адміністративній справі № 809/538/17 скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_2 до прокуратури Івано-Франківської області про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення постанови у повному обсязі.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль судді В. В. Гуляк Н. М. Судова-Хомюк Постанова складена у повному обсязі 18 вересня 2017 року.