Постанова № 64859775, 20.02.2017, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2017 р. Справа № 623/2323/16-аКолегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Старостіна В.В.

Суддів: Рєзнікової С.С. , Бегунца А.О.

за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27.12.2016р. по справі № 623/2323/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича , Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області , Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича

про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича, в якому просив суд:

- визнати незаконною діяльність Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21.01.2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року;

- визнати незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича № 045 від 21.01.2016 року;

- визнати незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21.01.2016 року, скасувати рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року як такого що створює негативні наслідки;визнати дії відповідача щодо скасування з 01.07.2015 року 50-відсоткової пільги наданої позивачу з 10.12.2010 року з оплати за комунальні послуги та послуги з утримання будинків та споруд, прибудинкових територій незаконними;

Постановою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27.12.2016 року в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконними діяльності Ізюмського міського голови Марченко Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21.01.2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року, визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови Марченко В.В. № 045 від 21.01.2016 року - відмовлено.

Провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21.01.2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року - закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Відповідач, Виконавчий комітет Ізюмської міської ради Харківської області, подав заперечення на апеляційну скаргу, в яких просить залишити апеляційну скаргу без задоволення та постанову суду першої інстанції без змін., вважає, що постанова Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27.12.2016 року по справі № 623/2323/16-а прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, а тому підстави для її скасування відсутні.

Відповідно до ч. 1 ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи в їх сукупності, заслухавши суддю-доповідача, позивача, представника відповідача Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича - Савіна Олега Сергійовича та представника відповідача Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області - Кисельову Наталію Сергіївну, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, що ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.12.2014 року по справі № К/800/26592/13 касаційну скаргу ОСОБА_8 було задоволено, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2013 року скасовано, залишено в силі постанову Борівського районного суду Харківської області від 18.12.2012 року (а.с. 52-54).

Як зазначено в мотивувальній частині ухвали, зокрема, що «відповідачем було порушено порядок скликання та проведення позачергової 44 сесії 5 скликання Ізюмської міської ради відповідно до вищевказаних вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Ізюмської міської ради, а саме: проведено несвоєчасно та у спосіб, не передбачений Регламентом, оповіщення депутатів і громадян міста про пленарне засідання».

Відповідачем у справі № К/800/26592/13 було визначено - Ізюмська міська рада Харківської області, Виконавчий комітет Ізюмською міської ради Харківської області.

19.01.2016 року до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича було подано службовий лист (вх. № 255) про проведення службового розслідування за підписом ОСОБА_9, відповідно до якого зазначається про заподіяння шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради згідно постанови Борівського районного суду Харківської області від 18.12.2012 року та необхідності призначення службового розслідування з метою встановлення осіб, які допустили порушення порядку скликання та проведення позачергової 44 сесії Ізюмської міської ради 5 скликання відповідно до вимог Регламенту Ізюмської міської ради 5 скликання та обсягу документів, які можуть бути додані до позовної заяви (а.с. 55).

Розпорядженням Ізюмського міського голови Марченка В.В. № 045 від 21.01.2016 року «Про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування» було вирішено провести службове розслідування до 28.01.2016 року за фактами, які зазначені у службовому листі начальника юридичного відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради вх. № 255 від 19.01.2016 року щодо встановлення кола осіб, які допустили порушення порядку скликання та проведення позачергової 44 сесії Ізюмської міської ради 5 скликання з метою подачі позовної заяви до Ізюмського міськрайонного суду щодо відшкодування завданої шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради, створено тимчасову комісію у складі: Мацокіна В.В., ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 (а.с. 12).

Згідно до протоколу засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування № 1 від 26.01.2016 року було запропоновано Ізюмському міському голові Марченку В.В.:

1) визначити за фактом службової недбалості винною особою ОСОБА_1;

2) доручити юридичному відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради звернутися із заявою про вчинення посадового правопорушення до Ізюмського відділу поліції головного управління Національної поліції в Харківській області;

3) доручити юридичному відділу виконавчого комітету Ізюмської міської ради звернутися із цивільним позовом до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області про відшкодування завданої шкоди виконавчому комітету Ізюмської міської ради посадовою особою ОСОБА_1 (а.с. 11, зворотній бік).

Приймаючи рішення по справі, суд першої інстанції дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконними діяльності Ізюмського міського голови Марченко Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21.01.2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року, визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови Марченко В.В. № 045 від 21.01.2016 року та закриття провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21.01.2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Згідно до п. 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000 року відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян;

у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону України «Про запобігання корупції» в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення.

Відповідно до п. 2 Порядку рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем'єр-міністром України, керівником органу державної влади (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.

Отже, колегія суддів зазначає, що межі застосування цього Положення обмежуються особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування з урахуванням обмежень, визначених у п. 1 Порядку.

Позивач, на момент проведення засідання комісії - 26.01.2016 року не мав відповідних повноважень на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, отже суд погоджується з доводами відповідача про те, що службове розслідування проводилось не на підставі Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000 року.

У відповідності до ч. 4 ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Як передбачено ч. 1 ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 8 статті 134 КЗпП України визначено, що відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли службова особа, винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу.

За приписами ст. 237 КЗпП України, суд покладає на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов'язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи. Такий обов'язок покладається, якщо звільнення чи переведення здійснено з порушенням закону або якщо власник чи уповноважений ним орган затримав виконання рішення суду про поновлення на роботі.

Колегія суддів звертає увагу на те, що проведення відповідної перевірки стосовно встановлення осіб, які порушили законодавство України з подальшим притягненням їх до юридичної відповідальності є цілком обгрунтованим правом органу місцевого самоврядування, в тому числі і Ізюмського міського голови.

Слід також зазначити, що суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Отже, за своєю правовою природою повноваження керівника щодо вчинення дій стосовно видання розпорядження, є дискреційним повноваженням.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

На підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте, колегія суддів зазначає, що мета проведення службового розслідування є обставини, які повинні встановлюватись під час розгляду справи в цивільному судочинстві.

Що стосується висновків суду першої інстанції про закриття на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21.01.2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року, колегія суддів не погоджується з ними та зазначає наступне.

Як встановлено п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Проте, колегія суддів звертає увагу на те, що у відповідності до ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ:

1. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

2. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

3. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Враховуючи зазначене вище, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції, посилаючись на те, що протокол засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування № 1 від 26.01.2016 року не є правовим актом індивідуальної дії, дійшов хибного висновку про закриття провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21.01.2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26.01.2016 року, і в цій частині позовних вимог слід відмовити.

Виходячи з системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування в частині визнання незаконними дій щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21.01.2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасування розпорядження № 045 від 21.01.2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича законні, обґрунтовані та підлягають задоволенню, а в задоволенні решти позовних вимог слід відмовити на підставі викладених вище висновків.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що через порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню як в частині відмови позовних вимог, так і в частині закриття провадження, а позовні вимоги в частині визнання незаконними дій щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21.01.2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасування розпорядження № 045 від 21.01.2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича підлягають задоволенню, в той час в решті позовних вимог слід відмовити.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27.12.2016р. по справі № 623/2323/16-а скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування в частині визнання незаконними дій щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21.01.2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасування розпорядження № 045 від 21.01.2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича - задовольнити.

Визнати незаконними дії щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21.01.2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасувати розпорядження № 045 від 21.01.2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича.

В задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Старостін В.В.Судді(підпис) (підпис) Рєзнікова С.С. Бегунц А.О. Повний текст постанови виготовлений 20.02.2017 р.