Ухвала суду № 63896991, 23.12.2016, Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області

Справа № 308/10757/16-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23.12.2016 м. Ужгород

Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області

в складі : головуючої - судді Монич О.В.,

при секретарі Пассер М.І.

з участю позивача ОСОБА_1

та представника Ужгородської міської ради ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні, в залі суду, в м. Ужгород справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернулася до суду із позовом до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради.

Позов мотивує тим, що 21 квітня 2016 року Ужгородською міською радою прийнято рішення №205 «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання». Вказаним рішенням затверджено Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання.

Позивач вважає, що окремі положення Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, зокрема, пункт 1.3. статті 1, пункт 3.1. статті 3, пункт 4.2. статті 4, пункти 6.4. та 6.5. статті 6, статті 7, пункт 9.4. статті 9, пункт 13.6. статті 13, пункт 32.6. та пункт 32.7 статті 32 цього Регламенту порушують її особисто право на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів, право на мирне володіння майном, право на доступ до публічної інформації та гарантії участі у місцевому самоврядуванні, деякі з них є дискримінаційними, а також прийнятими поза межами повноважень, встановлених законом для органу місцевого самоврядування, а відтак повинні бути визнанні нечинними.

Позивач ОСОБА_1 в судовому засіданні позовні вимоги підтримала повністю та просила суд їх задовольнити.

Представник Ужгородської міської ради ОСОБА_2 в судовому засіданні проти задоволення позову заперечила та пояснила, що рішення сесії міської ради від 21.04.2016 р. № 205, та окремі його пункти є законними та обґрунтованими, прийнятими у спосіб а порядок передбачений чинним законодавством і є документом, який визначає порядок діяльності міської ради, а тому просить відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, оцінивши зібрані у справі докази, виходячи з їх належності та допустимості, суд приходить до наступних висновків.

Як вбачається з матеріалів справи 21 квітня 2016 року Ужгородською міською радою було прийнято рішення №205 «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання» яким затверджено Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання.

Статтями 22, 38 Конституції України, статтею 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в Україні гарантується право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Затвердивши норму пункту 3.1. Регламенту Ужгородська міська рада порушила право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема порушено право кожного без будь-яких дискримінаційних ознак бути присутнім на сесіях ради, передбаченого частиною сімнадцятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Так, регламент не може регулювати правила поведінки позивача в сесійній залі в силу припису тієї ж норми першої статті 19 Конституції України з урахуванням норми частини пятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою регламентом визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.

Норма пункту 3.1. нормативно-правового акту, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради від 21 квітня 2016 року №205, встановлює, що порядок доступу до засідань відповідача визначається радою відповідно до закону та цього регламенту.

Пунктом 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вказано, що право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством (в редакції Закону №2939-VI від13січня 2011 року).

Частина сімнадцята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (в редакції Закону№1170-VII від 27 березня 2014 року).

В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України про неприпустимість дискримінації за місцем проживання або за іншими ознаками, норма статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» повинна застосовуватись у системному звязку із нормою частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» для інших громадян, не належних до територіальної громади.

Таким чином, порядок доступу до засідань повинен визначатися Ужгородською міською радою виключно відповідно до закону. Спірні положення рішення Відповідача є нормативно-правовим актом, а тому не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.

Разом з тим, у законодавстві не передбачено підстав для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, окрім випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8). При цьому необхідно враховувати конституційно закріплену заборону на обмеження прав і свобод людини і громадянина, встановленої нормою статті 64 Конституції України.

Крім цього, Ужгородською міською радою порушено право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, прийнявши положення Регламенту також у частині пункту 4.2. Регламенту, оскільки передбачено норму, яка носить дискримінаційний характер допуску до обговорення проекту плану роботи ради представників громадянського суспільства міста лише організованих в юридичні особи. Дана норма всупереч гарантіям участі у місцевому самоврядуванні позбавила позивача можливості брати участь у такому обговоренні як члена територіальної громади.

Крім цього прийняте Ужгородською міською радою положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки дана норма деталізує порядок доступу до засідань Відповідача із інклюзивами нових норм права.

Абзац 2 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює нову норму права для національного законодавства, зокрема, документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання.

Положенням про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року за №2503-XII, визначається, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України.

Відповідно до статей 3, 11-2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» орган реєстрації (виконавчий орган Відповідача) формує та веде реєстр територіальної громади. Реєстр територіальної громади - база даних, призначена для зберігання, обробки, використання визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Отже, паспорт громадянина України посвідчує особу власника, однак, жодним чином не встановлює правовий звязок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання.

Приналежність особи до територіальної громади може підтвердити витяг з Реєстру територіальної громади, який адмініструє саме Відповідач, або Державний реєстр виборців, органом ведення якого відповідно до частини пятої статті 14 Закону України «Про Державний реєстр виборців» є виконавчий орган міської ради.

Отже, Норма пункту 6.4. Регламенту суперечить пункту 5.1. цього ж нормативного акту.

Абзац 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що на сесії також можуть бути присутні громадяни інших держав та гості міста, про що вони повідомляють апарату ради або головуючому на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання.

В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України дана норма Регламенту містить дискримінаційні ознаки за місцем проживання та за іншими ознаками - громадяни інших держав та гості міста. Саме для цих категорій громадян необхідно повідомляти апарат ради або головуючого на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання. Така вимога не розповсюджується на інших осіб, зокрема громадян України та осіб без громадянства, яким не потрібно повідомляти за 30 хвилин до початку засідання про свою присутність.

Вимога про необхідність повідомлення за 30 хвилин до початку засідання є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, прийнятої без належної правової підстави та з явними ознаками дискримінації.

Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи.

Ця норма права є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, що свідчить про певні обмеження доступу до сесій, та прийнята без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради та частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того Ужгородська міська рада прийнявши положення Регламенту в частині статті 7 Регламенту, яким запровадила інститут закритого пленарного засідання, порушила право позивача на доступ до публічної інформації, Так, відповідно до статті 7 Регламенту встановлюється:

7.1. У випадках передбачених пунктом 7.6. цього Регламенту, за рішенням ради, яке приймається більшістю голосів депутатів ради від загального складу ради, проводяться закриті пленарні засідання для розгляду конкретно визначених питань.

7.2. На закритому пленарному засіданні ради можуть бути присутніми прокурор, а також особи, присутність яких необхідна для розгляду 6 відповідного питання.

7.3. Учасникам закритого пленарного засідання забороняється використовувати засоби фото-, відеофіксації, засоби звязку, звукозапису та обробки інформації.

7.4. Підготовка протоколу закритого пленарного засідання ради здійснюється апаратом ради в режимі, що унеможливлює розголошення обговорюваних на засіданні питань.

7.5. Порядок та обсяг інформації, що підлягає опублікуванню за підсумками закритого засідання, визначаються у кожному конкретному випадку рішенням ради.

7.6. Виключними причинами необхідності проведення закритих пленарних засідань ради є:

- загроза (або оголошення) у місті надзвичайних ситуацій, викликаних природними чи техногенними причинами, явищами і катастрофами, введення режимів військового стану чи антитерористичної операції відповідно до чинних законів і нормативних актів України;

- доведення до депутатів ради, секретаря ради і заступників міського голови важливої інформації від органів державної влади, що не підлягає широкому розголошенню і опублікуванню відповідно до чинних законів і нормативних актів України.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливості проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій, не передбачено.

Відповідно до частини 2 статті 1, пункту 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Відповідно до частини другої статті 11 Закону України «Про інформацію» не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.

У разі настання випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях. Однак, у даних випадках не передбачено законом проведення закритих засідань cесій органу місцевого самоврядування.

Отже, відповідач порушив право позивача на доступ до публічної інформації, затвердивши в спірному правовому акті норму 13.6., згідно з якою розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради, що грубо порушує норму статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а відтак Ужгородська міська рада вийшла за межі власних повноважень та ухвалила норми права, які грубо суперечать законодавству України, а також порушуватимуть право позивача на доступ до публічної інформації.

Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на мирне володіння майном, прийнявши положення Регламенту в частині пункту 32.6. статті 32 Регламенту.

Так, під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв'язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання.

Відповідно до статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ратифікованого Законом №475/97-ВР від 17 липня 1997 року, статті 41 Конституції України, статті 321 Цивільного кодексу України кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як і в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Оскаржувана норма Регламенту прийнята відповідачем з явними ознаками виходу за межі владних повноважень, оскільки виключно законами та Конституцією України може бути обмежено права та свободи особи, зокрема право на мирне володіння майном та право на приватність.

В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України спірна норма Регламенту також містить дискримінаційні ознаки за місцем, за субєктним складом «присутні особи» та «представники засобів масової інформації».

Саме для цих категорій громадян заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання. Регламент чітко розрізняє міського голову, депутатів та апарат ради від інших присутніх (громадян іноземних держав, гостей міста, членів територіальної громади).

Відтак, нормою встановлено різницю в обсязі правомочностей міського голови чи депутатів щодо здійснення (прийняття) телефонних дзвінків в залі проведення пленарного засідання та інших присутніх осіб.

Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів, прийнявши спірну норму пункту 32.7. статті 32 Регламенту.

Так, відповідно до цієї норми розміщення будь-яких плакатів, банерів з закликами, висловлюваннями, образами тощо, на трибуні сесійної зали забороняється.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» засідання міської ради повинні відбуватися відкрито.

Згідно зі статтею 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен має право на вираження своїх поглядів.

Відповідно до статті 11 Конвенції та статті 39 Конституції України кожен має право на свободу мирних зібрань. Оскільки приміщення міськради є громадським місцем (адже приміщення міськради належить територіальній громаді), отже, кожен може бути присутнім на сесії міської ради і висловлювати свою точку зору, свої погляди, навіть якщо вони провокуючі, образливі для когось.

За стандартами Ради Європи та згідно з практикою Європейського суду з прав людини будь-які дії, заклики, лозунги, гасла, є допустимими, навіть якщо вони висловлені в образливій, шокуючій формі, оскільки Конвенція захищає право на свободу вираження поглядів, яке стосується не тільки інформації чи ідей, що сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти.

Відповідно до положень Конвенції та Конституції України кожен має право також на мирний протест в стінах міської ради. Сесійна зала є громадським місцем, а тому може бути правомірно використаною для волевиявлення протесту проти політики Відповідача.

Також, Частиною 15 статті 46, частиною 15 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавець уповноважив місцеві ради визначити особливості процедурних питань у власних Регламентах стосовно: порядку проведення першої сесії ради, порядку обрання секретаря міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії; перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій.

Норма пункту 1.3. не відповідає вказаній вище нормі закону, оскільки законом не передбачено встановлення регламентом порядку затвердження кандидатур на посади заступників міського голови, першого заступника міського голови.

Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено затвердження міською радою на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету міської ради.

Відповідно до пункту 32.9. статті 32 Регламенту міський голова, депутати, інші присутні на пленарному засіданні ради особи зобовязані дотримуватись вимог даного Регламенту, що свідчить про нормативно-правовий характер даного правового акту.

На офіційному сайті Ужгородської міської ради за посиланням http://rada-uzhgorod.gov.ua/web/uploads/old_docs/rada/PR_reglament_radu.pdf розміщено Регламент Ужгородської міської ради, текст якого в окремих частинах не відповідає наданому позивачу на запит, а саме не є ідентичними тексти Регламенту, розміщеного на офіційному сайті Ужгородської міської ради та наданого як затвердженого рішенням №205 Ужгородської міської ради VII скликання на ІІ сесії 21 квітня 2016 року.

Отже, через системні порушення норм законодавства при затвердженні Регламенту порушено право позивача на доступ до публічної інформації, що передбачає надання повної, вичерпної і достовірної інформації.

Спеціально-дозвільний принцип діяльності органів місцевого самоврядування суттєво обмежує цих субєктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобовязані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж цим органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно підставою для притягнення таких субєктів до конституційно-правової відповідальності.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства, надалі КАС України).

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина третя статті 2 КАС України).

Відповідно до ч.1ст.71 КАС Україникожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановленихстаттею 72 цього Кодексу.

Згідно ч.2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач у своїх запереченнях зазначає, що відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як затвердження регламенту ради. При цьому не обґрунтовує законність прийняття такого рішення, а саме в межах: п. 1.3. ст. 1; п. 3.1. ст. 3; п. 4.2. ст. 4; п. 6.4. та 6.5. ст. 6; ст. 7; п. 9.4. ст. 9; п. 13.6. ст. 13; п. 32.6. та п. 32.7 ст.3.2.

Суд, враховуючи вище наведене вважає, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень приймаючи оскаржуване рішення (п. 1.3. ст. 1; п. 3.1. ст. 3; п. 4.2. ст. 4; п. 6.4. та 6.5. ст. 6; ст. 7; п. 9.4. ст. 9; п. 13.6. ст. 13; п. 32.6. та п. 32.7 ст.3.2. таких), законність таких не довів.

На підставі викладеного, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та вважає їх такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі, з підстав їх неправомірності та суперечності нормам чинного законодавства.

Керуючись вимогами ст.ст. 69-71, 94, 183-2 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської радизадовольнити.

Визнати нечинними наступні норми Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, затвердженого рішенням «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання» №205 від 21 квітня 2016 року, що порушують права і свободи особи, а саме:

-пункт 1.3. статті 1;

- пункт 3.1. статті 3;

- пункт 4.2. статті 4;

- пункти 6.4. та 6.5. статті 6;

- статтю 7;

- пункт 9.4. статті 9;

- пункт 13.6. статті 13;

- пункт 32.6. та пункт 32.7 статті 32.

Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Ужгородський міськрайонний суд протягом десяти днів з дня її проголошення, а особами, які брали участь у справі, але не були присутні під час проголошення постанови, протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Ужгородського

міськрайонного суду ОСОБА_3