Ухвала суду № 56723071, 17.03.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 березня 2016 року м.Київ К/800/35877/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2015 року у справі за позовом Підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про визнання протиправними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2013 року Підприємство з іноземними інвестиціями «Лукойл-Україна» (найменування змінено на «АМІК Україна») звернулось з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, в якому просило визнати протиправними та скасувати припис від 11 жовтня 2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови від 24 жовтня 2013 року №№483/13, 484/13 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про протиправність та необґрунтованість оскаржуваних припису та постанов, недоведеність факту вчинення ним порушень.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

При винесенні рішення суд першої інстанції виходив із правомірності та обґрунтованості оскаржуваних припису та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які винесені Інспекцією в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та чинним законодавством.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2015 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2015 року та ухвалено нову постанову, якою позов задоволено, визнано протиправними та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 11 жовтня 2013 року та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24 жовтня 2013 року №483/13, №484/13, що винесені Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Києві.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано протиправністю оскаржуваних постанов у зв'язку зі спливом строку застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення у сфері містобудівної діяльності та відсутністю підстав для винесення припису.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2015 року скасувати, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2015 року залишити в силі.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про правомірність винесення припису про усунення порушень вимог законодавства та постанов про накладення штрафу за допущені порушення, при винесенні яких Інспекція діяла відповідно до вимог чинного законодавства.

Підприємство з іноземними інвестиціями «Амік Україна» у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення апеляційного суду - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві проведено позапланову перевірку дотримання ПІІ «Лукойл-Україна» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті автозаправна станція «Лукойл» №11-24, що розташовано по просп.Московському,15 в Оболонському районі міста Києва.

За результатами перевірки 11 жовтня 2013 року складено акт, згідно якого встановлено, що на АЗС «Лукойл» №11-24 (об'єкт відноситься до V категорії складності відповідно до додатку «М» ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року №557 «Про затвердження порядку віднесення об'єктів будівництва до ІV і V категорії складності» та ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва»), яка розташована на проспекті Московському,15 в Оболонському районі міста Києва, виконано будівельні роботи із технічного переоснащення автозаправної станції в частині заміни застарілих паливо-роздавальних колонок новими, більш продуктивними без документів, що надають право на виконання таких робіт, а саме: паливо-роздавальні колонки, які були встановлені на час прийняття автозаправної станції в експлуатацію у 2001 році марки EX-MPD-SK виробництва Tankanlagen Salzkotten Gmbh та мали максимальну продуктивність 40х40 літрів за хвилину замінені на нові паливо-роздавальні колонки QUANTIUM 510 (дата виготовлення 2011 рік) виробництва TOKHEIM UK Ltd, Великобританія, зареєстрованими у Державному реєстрі засобів вимірювальної техніки у 2009 році за № У 1414-09 з продуктивністю 80х80 літрів за хвилину та максимальною продуктивністю 120х120 літрів за хвилину, DSC-W510, серійний номер 3044425, без документів, що дають право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги ч.1 ст.34 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон №3038-VІ); на момент перевірки автозаправна станція експлуатується без прийняття її в експлуатацію у встановленому законодавством порядку після виконання будівельних робіт із технічного переоснащення автозаправної станції в частині заміни застарілих паливо-роздавальних колонок новими, більш продуктивними, чим порушено вимоги ч.8 ст.39 Закону №3038-VІ.

На підставі акту перевірки відповідачем 11 жовтня 2013 року складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою заборонити експлуатацію зазначеного об'єкту з 11 жовтня 2013 року та усунути допущені правопорушення відповідно до чинного законодавства, повідомити Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про його виконання в термін до 11 листопада 2013 року.

24 жовтня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- №483/13, якою ПІІ «Лукойл-Україна», за порушення ч.8 ст.39 Закону №3038-VІ (експлуатація АЗС без прийнтятят в експлуатацію у встановленому законом порядку після проведеного переоснащення), визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.3 п.5 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі Закон №208/94), та накладено штраф у сумі 1032300 грн.;

- №484/13, відповідно до якої ПІІ «Лукойл-Україна», за порушення ч.1 ст.34 Закону №3038-VІ (виконання будівельних робіт із технічного переоснащення автозаправної станції без документів, що дають право на їх виконання), визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.6 п.6 ч.2 ст.2 Закону №208/94, та накладено штраф у сумі 1032300 грн.

Колегія суддів вважає правильними висновки суду апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування вказаних припису від 11 жовтня 2013 року та постанов від 24 жовтня 2013 року №№ 483/13, 484/14.

Відповідно до п.2 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Відповідно до п.3.12 ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» технічне переоснащення - це комплекс заходів щодо підвищення експлуатаційних властивостей об'єктів невиробничого призначення, техніко-економічного рівня окремих виробництв, цехів та дільниць на основі впровадження передової техніки та технології, механізації і автоматизації виробництва, модернізації та заміни застарілого і фізично зношеного устаткування новим, більш продуктивним, а також щодо удосконалення загальнозаводського господарства та допоміжних служб; технічне переоснащення діючих підприємств здійснюється, як правило, без розширення виробничих площ за проектами і кошторисами на окремі об'єкти або види робіт.

Як встановлено судом апеляційної інстанції з посиланням на укладений між ПІІ «Лукойл Україна» та TOB «ТК Ювента» договір від 18 листопада 2011 року №76-ЮЦ/11/1563 купівлі-продажу паливо-роздавальних колонок для автозаправних станцій (обладнання) та виконання монтажу та пуско-налагоджувальних робіт, акти введення в експлуатацію (акти виконаних робіт) паливо-роздавальних колонок Tokheim Quantium 510, видаткову накладну від 26 грудня 2011 року №612, акт надання послуг від 30 грудня 2011 року №633, будівельні роботи із технічного переоснащення автозаправної станції в частині заміни застарілих паливо-роздавальних колонок новими були виконані 31 грудня 2011 року.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.34 Закону №3038-VI у чинній на той час редакції замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Абз.2 п.5 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі також Закон № 208/94-ВР) встановлена відповідальність суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах V категорії складності - у вигляді штрафу у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Відповідно до ч.1 ст.238 Господарського кодексу України (далі також ГК України) за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Згідно ч.1 ст.239 ГК України органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції, зокрема адміністративно-господарський штраф.

При цьому, відповідно до ч.1 ст.250 ГК України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Зі змісту цієї статті випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності. Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після закінчення одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Другий обмежувальний строк, встановлені у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання правопорушення у сфері містобудівної діяльності, орган державного архітектурно-будівельного контролю, приймаючи рішення про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має діяти в межах граничних строків, встановлених ч.1 ст.250 ГК України. Закінчення будь-якого із встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Зазначена правова позиція викладена Верховним Судом України в постанові від 27 травня 2014 року у справі №21-188а14.

Отже, враховуючи встановлені судом апеляційної інстанції обставини щодо виконання позивачем будівельних робіт з технічного переоснащення автозаправної станції станом на 31 грудня 2011 року, саме із вказаної дати слід обраховувати встановлений ст.250 ГК України річний обмежувальний строк застосування адміністративно-господарських санкцій, у зв'язку із закінченням якого на момент розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності провадження у справі, відповідно до п.п.3 п.8 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, підлягало закриттю, а винесена Інспекцією постанова від 24 жовтня 2013 року № 484/13 про притягнення ПІІ «Лукойл Україна» до відповідальності на підставі абз.2 п.5 ч.2 ст.2 Закону № 208/94-ВР є протиправною та обґрунтовано скасована судом апеляційної інстанції.

Щодо постанови від 24 жовтня 2013 року № 483/13 колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Вказаною постановою до позивача застосований штраф на підставі абз.6 п.6 ч.3 ст.2 Закону №208/94-ВР, яким передбачена відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів V категорії складності, у вигляді штрафу у розмірі дев'ятиста мінімальних заробітних плат.

Стаття 39 Закону №3038-VІ визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон № 208/94-ВР, стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року №1988-ІІІ).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року №4220-VІ Закон №208/94-ВР викладено у новій редакції, пунктом 6 частини другої статті 2 було встановлено відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст.58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У рішенні від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Отже, положення п.6 ч.2 ст.2 Закону № 208/94-ВР щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулюють питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, а саме, не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

Таким чином, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена певна відповідальність.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року № 21-433а13.

З урахуванням здійсненого позивачем переоснащення автозаправної станції, як встановлено судом апеляційної інстанції, у грудні 2011 року та відсутності на той момент встановленого законодавством обов'язку щодо введення об'єкта в експлуатацію та закону, який би передбачав відповідальність за експлуатацію об'єкта, не введеного в експлуатацію, підстави для притягнення позивача до відповідальності за абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закон № 208/94-ВР відсутні, у зв'язку з чим колегія суддів вважає правильним рішення апеляційного суду в частині скасування постанови Інспекції від 24 жовтня 2013 року № 483/13.

Стосовно правомірності прийнятого припису колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п.3 ч.4 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Пунктом 9 ч.4 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Отже, заборона експлуатації закінчених будівництвом об'єктів можлива лише за вмотивованим рішенням керівника Інспекції. Проте, в матеріалах справи таке рішення відсутнє, доказів його винесення відповідачем не надано.

За вказаними обставинами, враховуючи те, що законом не передбачено заборона експлуатації об'єкта шляхом винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про визнання протиправним та скасування припису від 11 жовтня 2013 року.

Доводи касаційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду апеляційної інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.1 ст.224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді