Постанова № 52322399, 07.10.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 жовтня 2015 р.м.ОдесаСправа № 815/5977/14

Категорія: 2.2 Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М. М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого Золотнікова О.С.,

суддів Осіпова Ю.В. та Скрипченка В.О.,

при секретарі Мадюді В.В.,

за участю прокурора Пашаєва Г.В. та представника відповідача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу голови Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 2 березня 2015 року по справі за адміністративним позовом прокурора Комінтернівського району Одеської області до голови Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2014 року прокурор Комінтернівського району Одеської області звернувся до суду з позовом до голови Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області Крупиці Н. Г. (далі - голова сільської ради) про визнання протиправними дій щодо неналежного розгляду подання прокуратури Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року, зобов'язання відповідача вчинити дії щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови Крижанівської сільської ради ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, а також зобов'язання вчинити дії щодо надання на адресу прокуратури Комінтернівського району Одеської області копій документів, які свідчать про усунення зазначених у поданні порушень законодавства.

В обґрунтування заявлених вимог зазначалось, що у вересні 2014 року прокуратурою Комінтернівського району Одеської області проведено перевірку за додержанням і застосуванням Крижанівською сільською радою вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» при розгляді запитів громадян про надання інформації. За результатами перевірки встановлено, що причинами та умовами допущених порушень є низький рівень знань службовими особами Крижанівської сільської ради вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», неналежний контроль за дотриманням вимог цього Закону з боку секретаря та голови Крижанівської сільської ради, а також не визначення відповідальної особи за виконання Порядку надання та оприлюднення Крижанівською сільською радою публічної інформації, що призводить до суттєвих порушень Закону України «Про доступ до публічної інформації». За результатами перевірки прокуратурою Комінтернівського району Одеської області на адресу голови сільської ради направлено подання від 23 вересня 2014 року за № 16-55-5357 вих. 14 про вжиття конкретних заходів щодо усунення виявлених порушень Закону, причин та умов, що їм сприяють, а також вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, з письмовим повідомленням прокуратури про вжиті заходи. На вказане подання сільським головою надано лист-відповідь, в якому зазначено про усунення вказаних у поданні порушень, проте копії документів, що свідчать про усунення цих порушень, до прокуратури не надано. ОСОБА_1 та ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності не притягнуто.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 2 березня 2015 року позовні вимоги прокурора Комінтернівського району Одеської області задоволено. Визнано протиправними дії відповідача щодо неналежного розгляду подання прокуратури Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року № 16-55-5357 вих. 14. Зобов'язано голову Крижанівської сільської ради Одеської області Крупицю Н.Г. вчинити дії щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови Крижанівської сільської ради ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3 згідно вимог Кодексу законів про працю України та Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та надати на адресу прокуратури Комінтернівського району Одеської області копії документів, що свідчать про усунення порушень законодавства, зазначених у вказаному вище поданні.

Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, голова сільської ради в апеляційній скарзі зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Так, судом не прийнято до уваги положення Кодексу законів про працю України та Положення про преміювання посадових осіб, службовців, працівників Крижанівської сільської ради та її виконавчого органу, затвердженого рішенням сесії Крижанівської сільської ради Одеської області від 30 грудня 2013 року № 788-VІ. На думку відповідача, допущені порушення законодавства, зазначені в поданні прокурора Комінтернівського району Одеської області, були фактично усунуті сільською радою, про що проінформовано прокуратуру відповідно до норм діючого законодавства. У зв'язку з викладеним в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції з винесенням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, виступи представника відповідача в підтримку апеляційної скарги, а також прокурора про залишення постанови суду першої інстанції без змін, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про необхідність її часткового задоволення.

Судом встановлено, що у вересні 2014 року прокуратурою Комінтернівського району Одеської області в порядку прокурорського нагляду проведено перевірку за додержанням і застосуванням Крижанівською сільською радою вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» при розгляді запитів громадян про надання інформації.

За результатами перевірки встановлено, що причинами та умовами допущених порушень є низький рівень знань службовими особами Крижанівської сільської ради вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», неналежний контроль за дотриманням вимог цього Закону з боку секретаря та голови Крижанівської сільської ради, а також не визначення відповідальної особи за виконання Порядку надання та оприлюднення Крижанівською сільською радою публічної інформації, що призводить до суттєвих порушень Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Прокуратурою Комінтернівського району Одеської області на адресу голови сільської ради внесено подання від 23 вересня 2014 року за № 16-55-5357 вих. 14 про вжиття конкретних заходів щодо усунення виявлених порушень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації», причин та умов, що їм сприяють, а також вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, з письмовим повідомленням прокуратури про вжиті заходи.

3 жовтня 2014 року сільським головою на адресу прокурора Комінтернівського району Одеської області надано лист-відповідь за № 02-13/1236, з якого вбачаться, що на виконання подання прокурора сільським головою проведено перевірку дотримання законодавства України про доступ до публічної інформації посадовими особами Крижанівської сільської ради щодо відповідей громадянам ОСОБА_4 та ОСОБА_5. В ході перевірки було встановлено, що заступником сільського голови ОСОБА_1 була допущена неповнота інформації, яка надавалась у відповідях, а спеціалістом 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3 були допущені помилки в інформації, яка надавалась названим вище громадянам. Крім того, в листі зазначено про притягнення відповідних посадових осіб органу місцевого самоврядування до дисциплінарної відповідальності на виконання вимог подання прокурора Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року за № 16-55-5357 вих. 14 (а. с. 16).

Задовольняючи позовні вимоги прокурора Комінтернівського району Одеської області, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем залишені поза увагою викладені в поданні прокурора Комінтернівського району Одеської області вимоги щодо вжиття конкретних заходів по усуненню виявлених порушень Закону, а також притягненню до дисциплінарної відповідальності посадових осіб сільської ради, які допустили вказані порушення.

Проте, з висновком суду першої інстанції про повне задоволення вимог прокурора погодитись не можна.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно ч. 2 ст. 19 названого вище Закону перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.

На підставі ч. 3 ст. 20 Закону при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: вносити подання; у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; звертатися до суду в передбачених законом випадках.

Частиною п'ятою статті 23 Закону визначено, що у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Як встановлено матеріалами справи, у серпні 2014 року до прокуратури Комінтернівського району Одеської області надійшли скарги від ОСОБА_4 та ОСОБА_5 щодо порушення посадовими особами Крижанівської сільської ради Закону України «Про доступ до публічної інформації», за результатами розгляду яких прокуратурою на адресу голови сільської ради внесено подання від 23 вересня 2014 року за № 16-55-5357 вих. 14 про усунення порушень вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Оскільки відповідачем, на думку прокурора, не виконано належним чином вимоги подання, останній звернувся до суду з відповідним позовом в межах повноважень, передбачених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

В ході прокурорської перевірки було встановлено, що 7 серпня 2014 року ОСОБА_4 відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» звернувся із запитом до голови сільської ради Крупиці Н.Г. щодо надання інформації про укладення відповідачем інвестиційних договорів з організаціями, які здійснили будівництво житлових будинків в АДРЕСА_1, Марсельській, 35, та з ПП «Золота ера», що розпочало будівництво, однак відповіді по суті запиту заявник не отримав.

Розгляд запиту було доручено заступнику сільського голови ОСОБА_1, яким 13 серпня 2014 року підготовлена та надана для підпису секретарю ради відповідь про те, що у 2014 році Крижанівською сільською радою інвестиційний договір з ПП «Золота ера ХХІ» не укладався, але будь-якої інформації із порушеного питання за період до 2014 року у відповіді не наведено. Одночасно заявнику запропоновано уточнити інформацію, яку він запитує.

28 серпня 2014 року ОСОБА_4 звернувся із запитом до голови Крижанівської сільської ради Крупиці Н.Г. щодо надання публічної інформації про укладення радою інвестиційних договорів з ПП «Панком Юг», ТОВ «Реал-Інвест» та ПП «Панаір 3000». За результатами розгляду заяви сільським головою надано лише відповідь про те, що за період роботи ради IV скликання договори з названими вище підприємствами не укладались, проте запитувану інформацію за попередній період у відповіді заявнику також не надано.

Крім того, 2 вересня 2014 року до голови Крижанівської сільської ради Крупиці Н.Г. з аналогічним запитом звернувся голова Комінтернівської районної громадської організації Крижанівської ради молоді ОСОБА_5 щодо надання інформації про рішення ради стосовно відведення пірсу причалу № 217 за межами населеного пункту с. Крижанівка.

Розгляд запиту доручено заступнику сільського голови ОСОБА_1, яким 18 вересня 2014 року підготовлена та надана для підпису голові сільської ради не повна та не точна відповідь, в якій не зазначено чи приймалось радою запитуване рішення чи ні.

З матеріалів перевірки також вбачається, що прокуратурою встановлені випадки надання сільською радою в порушення вимог ч. 2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповіді на запит з неправомірною відмовою про надання інформації з посиланням на наявність такої інформації у загально - доступних джерелах мережі Інтернет, які були підготовлені та надані до підпису голові сільської ради спеціалістом 1 категорії з земельних питань ОСОБА_3.

Як зазначено вище, за результатами проведеної перевірки прокуратурою Комінтернівського району Одеської області на адресу відповідача внесено подання від 23 вересня 2014 за № 16-55-5357 вих. 14 про усунення порушень вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме про вжиття конкретних заходів щодо усунення виявлених порушень Закону, причин та умов, що їм сприяють, а також вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, з письмовим повідомленням прокуратури про вжиті заходи.

За результатами розгляду названого вище подання, відповідачем на адресу прокурора направлено лист від 3 жовтня 2014 року за № 02-13/1236, зі змісту якого вбачається, що сільським головою було проведено перевірку дотримання законодавства України про доступ до публічної інформації посадовими особами сільської ради, в ході якої встановлені факти надання неповної та помилкової інформації за запитами про надання публічної інформації заступником сільського голови ОСОБА_1 та спеціалістом 1 категорії із земельних питань ОСОБА_3. При цьому, за доручення сільського голови, названими посадовими особами було надано доповнені відповіді заявникам ОСОБА_4 та ОСОБА_5.

Таким чином, аналізуючи зміст наведеного вище листа відповідача, суд першої інстанції правильно зазначив про те, що відповідач не заперечує факти порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідними посадовими особами Крижанівської сільської ради.

Проте, копії документів, зокрема доповнених відповідей на запити про надання публічної інформації, на які відповідач посилається у листі від 3 жовтня 2014 року за № 02-13/1236, що підтверджують усунення порушень, вказаних в поданні, а ні на адресу прокуратури, а ні до суду першої інстанції надано не було.

За таких обставин, висновок суду першої інстанції про задоволення позовних вимог прокурора в частині визнання протиправними дій відповідача щодо неналежного розгляду подання прокуратури Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року № 16-55-5357 вих. 14 та зобов'язання голови Крижанівської сільської ради надати на адресу прокуратури копії документів, що свідчать про усунення порушень законодавства, зазначених у вказаному вище поданні, є правильним.

Разом з цим, суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення позовних вимог прокурора в частині зобов'язання відповідача вчинити дії щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно ч. 1 ст. 147-1 Кодексу законів про працю України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

На підставі ч. 3 ст. 149 названого Кодексу при обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Як встановлено матеріалами справи, рішенням Крижанівської сільської ради від 30 грудня 2013 року № 788-VI затверджено Положення про преміювання посадових осіб, службовців, працівників Крижанівської сільської ради та її виконавчого органу.

Пунктом 2.5 названого Положення визначено, що премія не нараховується або її розмір знижується у разі коли посадові особи, службовці, працівники допустили помилки при виконанні посадових обов'язків, та/або порушили трудову дисципліну.

Матеріалами справи також встановлено, що за результатами розгляду подання прокурора, розпорядженням Крижанівського сільського голови від 29 вересня 2014 року № 17/2014-СР зменшено на 10 % розмір премії за жовтень 2014 року заступнику сільського голови ОСОБА_1 та спеціалісту 1 категорії з земельних питань ОСОБА_3.

Аналізуючи наведені вище положення Закону України «Про прокуратуру» та Кодексу законів про працю України, апеляційний суд приходить до висновку, що названим вище Законом прокурору надано право ініціювати притягнення особи до дисциплінарної відповідальності. Проте, остаточне вирішення питання про притягнення або не притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, як і визначення конкретного виду стягнення, Кодексом законів про працю України віднесено до компетенції органу, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) відповідного працівника.

Враховуючи видання сільським головою розпорядження про зменшення розміру премії за жовтень 2014 року заступнику сільського голови ОСОБА_1 та спеціалісту 1 категорії з земельних питань ОСОБА_3, апеляційний суд приходить до висновку, що відповідачем в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності названих осіб належним чином розглянуто подання прокурора. При цьому прийняте за результатами розгляду подання рішення не може бути визнане явно недостатнім засобом впливу на посадових осіб, що допустили порушення службових обов'язків.

Із врахуванням викладеного, висновок суду першої інстанції про задоволення позовних вимог прокурора в частині зобов'язання відповідача вчинити дії щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника сільського голови ОСОБА_1 та спеціаліста 1 категорії з земельних питань сільської ради ОСОБА_3, не є обґрунтованим.

Оскільки висновки суду першої інстанції частково не відповідають обставинам справи, і, крім того, судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи в частині заявлених позовних вимог, постановлене судове рішення на підставі пунктів 3 та 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про часткове задоволення вимог позивача.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу голови Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 2 березня 2015 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги прокурора Комінтернівського району Одеської області задовольнити частково.

Визнати протиправними дії голови Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни щодо неналежного розгляду подання прокуратури Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року № 16-55-5357 вих. 14.

Зобов'язати голову Крижанівської сільської ради Одеської області Крупицю Наталію Григорівну надати на адресу прокуратури Комінтернівського району Одеської області копії документів, що підтверджують усунення порушень законодавства, зазначених у поданні прокуратури Комінтернівського району Одеської області від 23 вересня 2014 року № 16-55-5357 вих. 14.

В іншій частині відмовити прокурору Комінтернівського району Одеської області у задоволенні позовних вимог.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Повний текст постанови складено 12 жовтня 2015 року.

Головуючий: О.С. Золотніков

Судді: Ю.В. Осіпов

В.О. Скрипченко