Постанова № 51539905, 21.09.2015, Донецький апеляційний адміністративний суд

Головуючий у 1 інстанції - Бакуменко А.В.

Суддя-доповідач - Міронова Г.М.

УКРАЇНА

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2015 року справа №234/9264/15-а

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Ханової Р.Ф., Шишова О.О., секретарі судового засідання Челахової О.О., за участі позивача особисто, представника відповідачів Шейко І.О., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Краматорського міського суду Донецької області від 20 липня 2015 року у справі № 234/9264/15-а за позовом ОСОБА_3 до секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, Краматорської міської ради, виконавчого комітету Краматорської міської ради про визнання протиправною бездіяльності секретаря Краматорської міської ради та органів місцевого самоврядування, про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 23.06.2015 року звернувся до суду з даним позовом до секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, Краматорської міської ради, виконавчого комітету Краматорської міської ради, просив суд:

визнати протиправною бездіяльність секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, як виконуючої обов'язки міського голови і виконавчого комітету Краматорської міської ради щодо скликання та проведення загальних зборів жителів міста Краматорська;

зобов'язати секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, як виконуючої обов'язки міського голови і виконавчого комітету Краматорської міської ради скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади міста Краматорська;

зобов'язати Краматорську міську раду та виконавчий комітет Краматорської міської ради сприяти у підготовці та проведенні зборів, надати необхідне приміщення.

Постановою Краматорського міського суду Донецької області від 20 липня 2015 року у справі № 234/9264/15-а адміністративний позов ОСОБА_3 до секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, Краматорської міської ради, виконавчого комітету Краматорської міської ради про визнання протиправною бездіяльності секретаря Краматорської міської ради та органів місцевого самоврядування, про зобов'язання вчинити певні дії - залишено без задоволення.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду та постановити нове рішення про задоволення адміністративного позову.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на норми 1, 8, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року N 3748-XII. В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що, суд при прийнятті рішення надав неправильну оцінку обставинам справи, допустив невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, чим порушив норми матеріального та процесуального права. Вважає, що суддею при прийнятті оскаржуваної постанови було проявлено непрофесійність і службову недбалість, а представниками відповідачів всупереч вимогам ст. 70 Кодексу адміністративного судочинства України не було надано жодних доказів щодо правомірності їх бездіяльності.

Позивач підтримав доводи апеляційної скарги, наполягав на її задоволенні.

Представник відповідачів проти задоволення апеляційної скарги заперечував.

Сторони надали відповідні пояснення.

Колегія суддів, заслухав суддю-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, задовольнити частково.

В адміністративному позові ОСОБА_3 вказано, що відповідно до Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого самоврядування. Закон України «Про місцеве самоврядування» зобов'язує міського голову скликати щорічні загальні збори за місцем проживання. Натомість, ця норма не виконується і загальні збори не проводяться. Позивач вважає, що Краматорська міська рада, виконком Краматорської міської ради в особі секретаря Краматорської міської ради Воробйової К.О. проявили протиправну бездіяльність щодо невиконання законодавчих норм з питання проведення загальних зборів територіальної громади міста Краматорська, що призвело до грубого порушення Конституції України і законів України, принципів служіння територіальній громаді і верховенства права, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, захисту інтересів відповідної територіальної громади, нешанобливого ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, невиконання обов'язків щодо забезпечення високого рівня культури, спілкування і поведінки, авторитету органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які завдають шкоду інтересам місцевого самоврядування і держави, порушення присяги посадової особи місцевого самоврядування (а.с. 2-4).

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про залишення без задоволення адміністративного позову ОСОБА_3 з огляду на наступне.

Як вбачається зі змісту апеляційної скарги, апелянт просив скасувати постанову Краматорського міського суду Донецької області від 20 липня 2015 року та просив визнати протиправною бездіяльність секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, як виконуючої обов'язки міського голови і голови виконавчого комітету Краматорської міської ради щодо скликання та проведення загальних зборів жителів міста Краматорська; зобов'язати секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, як виконуючої обов'язки міського голови і виконавчого комітету Краматорської міської ради скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади міста Краматорська; зобов'язати Краматорську міську раду та виконавчий комітет Краматорської міської ради сприяти у підготовці та проведенні зборів, надати необхідне приміщення, як на правове підґрунтя своїх вимог апелянт послався на ст. 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджено постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року N 3748-XII та норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Колегія суддів вважає доводи апеляційної скарги такими, що заслуговують на увагу через наступне.

20 грудня 1990 року згідно з постановою Верховної Ради Української РСР від 8 грудня 1990 року № 534-XII був введений в дію Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування».

На підставі Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року № 3748-XII було затверджено Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні.

28 червня 1996 року Верховною Радою України прийнята Конституція України, за приписами ст. 160 якої Основний Закон набрав чинності саме з 28.06.1996 року (далі - Конституція України).

З преамбули Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280) (набрав чинності 12.06.1997 року), вбачається, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 12 Прикінцевих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що з дня набрання чинності цим Законом втрачають чинність: зокрема, Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (втратив чинність 12.06.1997 року).

Пункт 1 Розділу У Закону № 280 визначає, що положення цього Закону є основою для розробки та прийняття інших законодавчих актів про місцеве самоврядування в Україні, а також законів про міста Київ і Севастополь.

У пункті 2 Розділу У Закону № 280 відображено, що сільські, селищні, міські, районні в містах, районні, обласні ради після набрання чинності цим Законом здійснюють повноваження, передбачені Конституцією України і цим Законом.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Статтею 1 Закону № 280 передбачено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до ст. 2 Закону № 280 місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно ст. 8 Закону № 280 загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Статтею 19 Закону № 280 визначено, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста (ч.1 ст. 19).

Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об'єднань громадян, інших громадських формувань (ч. 2 ст. 19).

Системний аналіз нормативно-правових актів свідчить про наявність двох законодавчо передбачених умов для проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання: наявність відповідного закону та статуту територіальної громади.

Колегія суддів зазначає, що приписи ст. 19 Закону № 280 Краматорською міською радою не реалізовано, статут територіальної громади м. Краматорська не приймався.

Цей факт сторонами не заперечувався і витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не підтверджено відомості про юридичну особу (а.с. 96, 97).

Компетенція, порядок скликання і проведення загальних зборів та реалізації їхніх рішень регулюється постановою Верховної Ради України від 17.12.1993 року № 3748 "Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні".

У зв'язку із змінами, які відбулися в правовому полі України з моменту ухвалення вказаної постанови, її зміст частково увійшов у протиріччя із Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення" тощо.

Але при цьому дана постанова і на теперішній час не втратила чинності і є єдиним документом з питань організації і проведення загальних зборів громадян за місцем проживання.

Стаття 42 Закону № 280 має назву «Повноваження сільського, селищного, міського голови» і пунктами 1, 2, 11 частини 4 визначено, що сільський, селищний, міський голова:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання.

Вказана норма права є імперативною, тобто такою, що містить певне правило, яке не може бути змінено в процесі її реалізації.

Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи.

В ході апеляційного розгляду справи було з'ясовано, що члени територіальної громади зверталися до органу місцевого самоврядування з пропозиціями про проведення загальних зборів, але отримали відповіді загального характеру, що не можна визнати належним реагуванням на законні вимоги членів територіальної громади, тобто у даній конкретній ситуації відповідачі проявили саме бездіяльність (а.с. 76-83, 90-94).

Відсутність статуту територіальної громади не є підставою для прояви такої бездіяльності з огляду на наявність ст. 42 Закону № 280.

Отже, проаналізувавши зазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції неправомірно відмовлено у задоволенні позову.

Щодо позивних вимог про зобов'язання міської ради та виконавчого комітету сприяти у підготовці та проведенні загальних зборів, то вони задоволенню не підлягають, оскільки Закон № 280 не містить терміну сприяння в повноваженнях цих органів.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції хоча і правильно встановлені обставини справи, але постанова прийнята без дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Постанову Краматорського міського суду Донецької області від 20 липня 2015 року у справі № 234/9264/15-а - скасувати.

Прийняти нову постанову.

Позовні вимоги ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність секретаря Краматорської міської ради і виконуючого обов'язки голови виконавчого комітету Краматорської міської ради щодо нескликання щорічних загальних зборів жителів міста Краматорська.

Зобов'язати голову Краматорської міської ради скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади м. Краматорська.

Встановити строк для подання Краматорською міською радою звіту про виконання постанови Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2015 року у даній справі до 01.12.2015 року.

В решті позовних вимог відмовити.

Стягнути з Державного бюджету на користь позивача ОСОБА_3 судовий збір в розмірі 73,08 (сімдесят три грн. вісім копійок) грн.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі.

Повний текст складено 21 вересня 2015 року.

Головуючий суддя Міронова Г.М.

Судді Ханова Р.Ф.

Шишов О.О.