Постанова № 43592651, 07.05.2014, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 травня 2014 рокусправа № 2а-6676/11

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Проценко О.А.

суддів: Дурасової Ю.В. Туркіної Л.П.

за участю секретаря судового засідання:Комар Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Комунального підприємства "Ритуальна служба" Дніпропетровської міської ради та Дніпропетровської міської ради

на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 04.10.2011р. у справі № 2а-6676/11

за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2

до Дніпропетровської міської ради

за участю третьої особи: Комунального підприємства "Ритуальна служба" Дніпропетровської міської ради"

про визнання адміністративно-правового акту незаконним,

в с т а н о в и в:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовною заявою про визнання незаконним та скасування нормативно-правого акту рішення сесії Дніпропетровської міської ради четвертого скликання (далі по тексту - відповідач) № 53/30 від 21 вересня 2005 року «Про затвердження Положення про надання ритуальних послуг в місті Дніпропетровську».

Позивач обґрунтував свої позовні вимоги тим, що вказане рішення прийнято відповідачем з порушеннями норм чинного законодавства, оскільки виявлена його невідповідність правовому акту вищої юридичної сили - Закону України «Про поховання та похоронну справу», а також з тих підстав, що орган місцевого самоврядування діяв не на підставі та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою суду першої інстанції позов задоволено. При цьому суд зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням ст.19 Конституції України та Закону України "Про поховання та похоронну справу".

Не погодившись з висновками суду першої інстанції, відповідач та Комунальне підприємство "Ритуальна служба" Дніпропетровської міської ради" (далі по тексту - третя особа) оскаржують постанову суду в апеляційному порядку. Апелянти вважають судове рішення незаконним, просять скасувати постанову суду та прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову. На обґрунтування апеляційних вимог зазначається, що приймаючи постанову, суд першої інстанції не встановив та не дослідив належним чином фактичні обставини, невірно застосував норми процесуального та матеріального права.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Як свідчать матеріали справи, рішенням сесії Дніпропетровської міської ради четвертого скликання №53/30 від 21 вересня 2005 року з метою удосконалення правових засад при наданні ритуальних послуг та реалізації предметів ритуальної належності в місті Дніпропетровську затверджено Положення про надання ритуальних послуг у м.Дніпропетровську, яке визначено обов'язковим для виконання всіма суб'єктами господарювання незалежно від форм власності, яр надають ритуальні послуги та здійснюють поховання померлих громадян у місті Дніпропетровську.

Аналіз матеріалів справи та норм права, які регулюють спірні правовідносини, показав наступне.

Відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з нормами ст.143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

За приписами ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

З урахуванням закріплених законом принципів здійснення функцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у відповідності до Конституції та законів України, діяльність з надання ритуальних послуг регламентується нормами Закону України «Про поховання та похоронну справу» (далі - Закон), іншими нормативно - правовими актами, виданими в порядку, встановленому Законом.

Так, відповідно до норм ст.8 Закону України «Про поховання та похоронну справу» спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері житлово-комунальної політики України в межах своєї компетенції:

1) реалізує державну політику в галузі поховання в порядку, встановленому законом, та здійснює контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, а також суб'єктів господарювання в зазначеній сфері;

2) затверджує необхідний мінімальний перелік вимог щодо порядку організації поховання і ритуального обслуговування населення;

3) затверджує типове положення про ритуальну службу;

4) встановлює вимоги щодо утримання та охорони місць поховань;

5) встановлює порядок реєстрації поховань та перепоховань померлих, а також форму книги реєстрації поховань та перепоховань;

6) здійснює інші повноваження, передбачені законом.

Повноваження інших центральних органів виконавчої влади в галузі поховання встановлюються законом.

В свою чергу, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи в межах своєї компетенції:

1) вирішують відповідно до закону питання про відведення земельних ділянок для організації місць поховання;

2) забезпечують будівництво, утримання в належному стані та охорону місць поховання;

3) створюють ритуальні служби;

4) вирішують питання про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв'язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян; про надання допомоги на поховання померлих громадян в інших випадках передбачених цим Законом;

5) здійснюють контроль за дотриманням законодавства стосовно захисту прав споживачів у частині надання суб'єктами господарювання ритуальних послуг та реалізацією ними предметів ритуальної належності;

6) здійснюють інші повноваження, передбачені цим та іншими законами.

Для організації (утворення), будівництва, утримання в належному стані та охорони місць поховання сільські, селищні, міські ради можуть створювати спеціалізовані комунальні підприємства.

З метою оперативного забезпечення населення інформацією про суб'єктів господарювання, що надають ритуальні послуги та виготовляють предмети ритуальної належності, органи місцевого самоврядування можуть створювати спеціалізовані госпрозрахункові інформаційні служби. Порядок діяльності таких служб визначається органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюваним нормативно-правовим актом відповідача порушуються права та законні інтереси позивача - суб'єкта підприємницької особи, який виявив бажання працювати на ринку ритуальних послуг у місті Дніпропетровську.

Так, суд визначився, що Положення «Про надання ритуальних послуг у м.Дніпропетровську», затверджене рішенням сесії Дніпропетровської міської ради четвертого скликання №53/30 від 21 вересня 2005 року (далі Положення), прийнято відповідачаем з порушенням Закону України «Про поховання та похоронну справу» (далі - Закон), типового Положення «Про ритуальну справу в Україні», примірному договору про надання ритуальних послуг, необхідному мінімальному переліку вимог щодо порядку організації поховання і ритуального обслуговування населення, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 19 листопада 2003 року № 193 ( далі - Наказ №193).

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Так, з урахуванням ст.8 Закону України "Про поховання та похоронну справу" неможливо погодитись з висновком суду про неуповноваженість органу місцевого самоврядування, яким є Дніпропетровська міська рада, затверджувати положення про надання ритуальних послуг в місті Дніпропетровську, оскільки організація діяльності в галузі поховання померлих здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері житлово-комунальної політики України, іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами.

Рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.09.05г. № 53/30 затверджено Положення про надання ритуальних послуг у м.Дніпропетровську. Згідно з пунктом 4 даного Положення в разі надання ритуальних послуг та виготовлення предметів ритуальної належності необхідно укладати договір між ритуальною службою та виконавцем послуг. Необхідність укладання договору передбачено п.8 Типового положення про ритуальну службу в Україні, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу України від 19 листопада 2003 р. N 193.

Стосовно можливості суб'єкта господарювання самостійно та вільно, на підставі звернення осіб, які зобов'язалися поховати померлого, виготовляти та реалізовувати предмети ритуальної належності, якщо вони відповідають державним стандартам та затвердженій вартості, слід зазначити, що рішенням міської ради від 21.09.05 № 53/30 не обмежується здійснення виготовлення та реалізація вказаної продукції, що підтверджується п.19 необхідного мінімального переліку вимог щодо організації поховання і ритуального обслуговування населення.

Вказаний пункт рішення повністю кореспондується зі ст.9 Закону України "Про поховання та похорону справу", яка передбачає, що ритуальні служби можуть також надавати ритуальні послуги, не передбачені необхідним мінімальним переліком окремих видів ритуальних послуг та реалізації предметів ритуальної належності, виготовляти предмети ритуальної належності. При цьому тарифи щодо оплати таких послуг та предметів ритуальної належності встановлюються в межах, визначених законодавством, виконавчим органом сільської, селищної, міської ради.

Згідно з умовами п.п.10 та 11 Положення Ритуальною службою із Замовником укладається договір-замовлення, що цілком відповідає вимогам порядку організації поховання і ритуального обслуговування населення, затвердженого Наказом Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 р. №193, пунктом 10 якого передбачено, що Ритуальною службою, сільським головою, суб'єктом господарювання із Замовником укладається договір-замовлення. В примітці до цього пункту йдеться про те, що суб'єкт господарювання використовується у випадку, коли особа, яка зобов'язалася поховати померлого і мала вільний доступ до інформації щодо Виконавців послуг, скористалася правом вибору Виконавця послуги серед суб'єктів господарської діяльності, які уклали договори із ритуальною службою про надання цих послуг. Таким чином, міська рада не обмежує права та інтереси суб'єктів підприємницької діяльності стосовно укладання договору між Замовником та ритуальною службою, більш того, надає змогу ознайомити виконавця послуг з умовами договору.

При цьому така послуга як транспортування тіла померлого до місця поховання є істотною умовою у типовому договорі-замовленні на організацію та проведення поховання, тому висновок суду щодо невідповідності такої послуги переліку окремих видів ритуальних послуг, визначених вищевказаними нормативними актами, є помилковим.

З урахуванням вищевказаного у відповідності до пп.6 ч.3 ст.8 Закону України "Про поховання та похоронну справу" спірним рішенням відповідача затверджено необхідний мінімальний перелік окремих видів ритуальних послуг, серед яких є послуга з транспортування тіла померлого до місця поховання.

Щодо відповідність п.9 Положення про ритуальну службу м.Дніпропетровська вимогам чинного законодавства, пов'язаного з похованням та похоронною справою, слід зазначити, що за ст.30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об'єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства. Таким чином, п.9 Положення направлено саме на реалізацію функції контролю санітарних правил в м.Дніпропетровську.

Слід також зазначити, що форма договору, який суб'єкт господарювання зобов'язаний укладати з КП «Ритуальна служба», встановлена додатком 2 до оскаржуваного положення не суперечить змісту примірного (типового договору), який затверджено наказом Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 р. № 193. Оскільки центральним органом виконавчої влади було затверджено лише Типове положення про ритуальну службу, то для його реалізації на місцевому рівні Рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.09.05г. № 53/30 було затверджено Положення про ритуальну службу в м.Дніпропетровську, в тому числі додаток до нього, - текст Типового договору про надання ритуальних послуг. Зміст типового договору не суперечить нормам цивільного та господарського законодавства. При цьому слід також зауважити, що з урахуванням норм законодавства, які регулюють форму та порядок укладання договору, сторони такого мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст.

Так, пунктом 1.3. Примірного договору про надання ритуальних послуг, затвердженого в додатку до Типового положення про ритуальну службу в Україні, зазначено, що господарські відносини між Ритуальною службою та Виконавцем послуг визначаються за згодою сторін.

Законодавством також не передбачено безоплатний характер зазначених договорів, а надано право за взаємною згодою змінювати або доповнювати істотні умови договору.

Необхідним мінімальним переліком вимог щодо порядку організації поховання і ритуального обслуговування населення в п.5 передбачено, що ритуальні послуги надаються за плату згідно з цінами, що діють на момент оформлення договору-замовлення про їх надання.

Ритуальні служби - це спеціалізовані комунальні підприємства, що створюються органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. У відповідності до ст.ст.180, 184 Господарського кодексу України зміст господарського договору становлять умови договору, визначені угодою його сторін, спрямованою на встановлення, зміну або припинення господарських зобов'язань, як погоджені сторонами, так і ті, що приймаються ними як обов'язкові умови договору відповідно до законодавства. При цьому господарський договір вважається укладеним, якщо між сторонами у передбачених законом порядку та формі досягнуто згоди щодо усіх його істотних умов. Істотними є умови, визнані такими за законом чи необхідні для договорів даного виду, а також умови, щодо яких на вимогу однієї із сторін повинна бути досягнута згода. При укладенні договору сторони зобов'язані у будь-якому разі погодити предмет, ціну та строк дії договору.

При укладенні господарського договору про надання ритуальних послуг між КП «Ритуальна служба» і суб'єктами господарювання, що надають такі послуги, сторони повинні дотримуватись вимог законодавства.

Таким чином, рішення Дніпропетровської міської ради від 21.09.2005 р. №53/30 «Про затвердження Положення про надання ритуальних послуг у м. Дніпропетровську» є законним, підстав для його скасування не вбачається. Проте, судом першої інстанції вищевказане не враховано, що призвело до помилкових висновків. Апеляційні скарги слід задовольнити, постанову суду - скасувати, в задоволенні позову - відмовити.

Керуючись ст.ст.195,196,198,202,205,207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Апеляційні скарги Комунального підприємства "Ритуальна служба" Дніпропетровської міської ради та Дніпропетровської міської ради на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 04.10.2011р. у справі № 2а-6676/11 задовольнити.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 04.10.2011р. у справі № 2а-6676/11 скасувати.

В задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили відповідно до ст.254 КАС України та може бути оскаржена згідно зі ст.212 КАС України.

Головуючий: О.А. Проценко

Суддя: Ю.В. Дурасова

Суддя: Л.П. Туркіна