Ухвала суду № 38878865, 22.05.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 травня 2014 року м. Київ К/800/61216/13

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),суддівМаслія В. І., Черпіцької Л. Т.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2013 року у справі за позовом Дочірнього підприємства "Рівненський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до Державної фінансової інспекції в Рівненській області про визнання протиправним та скасування вимоги,

встановив:

Дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" звернулось до Державної фінансової інспекції у Рівненської області з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги від 18 грудня 2012 року № 17-06- 17/9154 в частині пунктів 4, 5, 8, 10 та 11 - повністю, пункту 7 - частково на суму 31 505 грн. 00 коп. та пункту 2 - частково на суму 669 611 грн. 31 коп.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2013 року, позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано повністю пункти 5, 8, 10 та 11 вимоги; визнано протиправними та скасовано частково пункт 7 вимоги - на суму 31 505 грн. 00 коп. матеріальної шкоди (збитків), завданої Службі автомобільних доріг у Рівненській області, та пункт 2 вимоги - на суму 561 631 грн. 31 коп.; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів в частині задоволення позову, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

В запереченнях позивач просив залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства "Рівненський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" та його структурних підрозділів за період з 01 липня 2010 року по 31 липня 2012 року.

Ревізією встановлено порушення позивачем вимог чинного законодавства, зокрема, включення до актів робіт, виконаних на замовлення Служби автодоріг у Рівненській області та інших замовників, завищеної вартості виконаних робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг державного значення.

Результати ревізії оформлені актом ревізії фінансово-господарської діяльності № 17-06-06/83 від 05 листопада 2012 року.

Позивач з висновками Акту не погодився, направив відповідачу письмові заперечення на нього.

Однак відповідачем вказані заперечення відхилено, складено та направлено позивачу вимогу № 17-06-17/9154 від 18 грудня 2012 року щодо усунення виявлених порушень, якою позивача зобов'язано відшкодувати Службі автодоріг у Рівненській області та іншим замовникам грошові кошти, в тому числі, збитки, або виконати відповідний обсяг робіт чи надати послуги, в іншому випадку стягнути кошти з винних у порушеннях осіб.

Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся до адміністративного суду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо часткової обґрунтованості заявленого позову.

Колегія суддів погоджується з висновками судів частково, оскільки вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.

Відповідно до частин першої і другої статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» (в редакції на час ухвалення судового рішення) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до частини 5 статті 2 Закону України Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 35 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно із пунктом 49 Порядку у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Отже, встановивши, що державному підприємству завдано шкоду, управління ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Крім того, пунктом 50 Порядку встановлено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно із статтею 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що відповідач здійснює фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Відповідний контроль здійснюється шляхом проведення ревізії. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Між тим, зміст вимоги відповідача повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, що, зокрема, означає те, що вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону.

Дослідивши вимоги, пред'явлені позивачу, колегія суддів прийшла до висновку, що вони прийняті з порушенням вимог законодавства.

Так, зміст пред'явлених позивачу вимог вказує на те, що відповідач зобов'язує позивача відшкодувати Службі автодоріг у Рівненській області та іншим замовникам зайво отримані грошові кошти, в тому числі, збитки, або виконати відповідний обсяг робіт чи надати послуги.

Між тим, відповідач не вказує на те, якою нормою закону (підзаконного акту) передбачено відновлення порушених вимог законодавства саме в такий спосіб, як і не зазначає норму закону, яка надає йому повноваження вимагати від підконтрольних суб'єктів вчинити дії на користь інших суб'єктів господарювання.

Крім того, всупереч вищенаведеним приписам вимоги відповідача не відповідають критерію визначеності, оскільки не містять вичерпної вказівки позивачу щодо конкретної дії, вчинення якої призведе до усунення виявлених порушень, натомість передбачають альтернативні шляхи відшкодування коштів, в тому числі шляхом їх стягнення з осіб, винних у порушеннях, в порядку статей 133-136 КЗпП України. Однак відповідач ані в акті, ані у вимозі не зазначає осіб, вина у вчиненні порушення яких встановлена під час ревізії.

Разом з цим, згідно із статями 133, 134 КЗпП України у відповідності з законодавством обмежену матеріальну відповідальність несуть: працівники - за зіпсуття або знищення через недбалість матеріалів, напівфабрикатів, виробів (продукції), в тому числі при їх виготовленні, - у розмірі заподіяної з їх вини шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку. В такому ж розмірі працівники несуть матеріальну відповідальність за зіпсуття або знищення через недбалість інструментів, вимірювальних приладів, спеціального одягу та інших предметів, виданих підприємством, установою, організацією працівникові в користування; керівники підприємств, установ, організацій та їх заступники, а також керівники структурних підрозділів на підприємствах, в установах, організаціях та їх заступники - у розмірі заподіяної з їх вини шкоди, але не більше свого середнього місячного заробітку, якщо шкоду підприємству, установі, організації заподіяно зайвими грошовими виплатами, неправильною постановкою обліку і зберігання матеріальних, грошових чи культурних цінностей, невжиттям необхідних заходів до запобігання простоям, випускові недоброякісної продукції, розкраданню, знищенню і зіпсуттю матеріальних, грошових чи культурних цінностей.

Відповідно до законодавства працівники несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації, у випадках, коли: 1) між працівником і підприємством, установою, організацією відповідно до статті 135 цього Кодексу укладено письмовий договір про взяття на себе працівником повної матеріальної відповідальності за незабезпечення цілості майна та інших цінностей, переданих йому для зберігання або для інших цілей; 2) майно та інші цінності були одержані працівником під звіт за разовою довіреністю або за іншими разовими документами; 3) шкоди завдано діями працівника, які мають ознаки діянь, переслідуваних у кримінальному порядку; 4) шкоди завдано працівником, який був у нетверезому стані; 5) шкоди завдано недостачею, умисним знищенням або умисним зіпсуттям матеріалів, напівфабрикатів, виробів (продукції), в тому числі при їх виготовленні, а також інструментів, вимірювальних приладів, спеціального одягу та інших предметів, виданих підприємством, установою, організацією працівникові в користування; 6) відповідно до законодавства на працівника покладено повну матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації при виконанні трудових обов'язків; 7) шкоди завдано не при виконанні трудових обов'язків; 8) службова особа винна в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу; 9) керівник підприємства, установи, організації всіх форм власності, винний у несвоєчасній виплаті заробітної плати понад один місяць, що призвело до виплати компенсацій за порушення строків її виплати, і за умови, що Державний бюджет України та місцеві бюджети, юридичні особи державної форми власності не мають заборгованості перед цим підприємством.

Аналіз вказаних норм не дає підстави для висновку про можливість їх застосування до спірних відносин.

Відповідно до частини 2 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

З врахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані пункти вимоги у повному обсязі не узгоджується з приписами законодавства України.

Враховуючи викладене та керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Сумській області залишити без задоволення.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2013 року змінити.

Викласти резолютивну частину постанови Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року в такій редакції:

"Позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати пункти 4, 5, 8, 10 та 11, пункт 7 - частково на суму 31 505 грн. 00 коп. та пункт 2 - частково на суму 669 611 грн. 31 коп. вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області від 18 грудня 2012 року № 17-06-17/9154".

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: