Постанова № 37165942, 06.02.2014, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 825/3706/13-а Головуючий у 1-й інстанції: Падій В. В.

Суддя-доповідач: Беспалов О.О.

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Беспалова О. О.

суддів: Грибан І. О., Губської О. А.

при секретарі: Тур В. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу територіального управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2013 р. у справі за адміністративним позовом територіального управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області до відділу освіти Менської райдержадміністрації про зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

Територіальне управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області звернулось до суду з адміністративним позовом до відділу освіти Менської районної державної адміністрації, в якому просить застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зупинення експлуатації котлів Універсал-5 (2 одиниці) Ушнянської ЗОШ, котлів НИСТУ-5 (2 одиниці) Бірківської ЗОШ, котла НИИСТУ-5 (1 одиниця) та котла ArdenzT (1 одиниця) Блистівської ЗОШ, котлів НИИСТУ-5 ( 2 одиниці) Семенівської ЗОШ, які підпорядковані відділу освіти Менської РДА, до усунення зазначених у рядках 4-5 таблиці Акту перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) від 20 вересня № 34 порушень та отримання у встановленому порядку рішення на відновлення робіт.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2013 р. у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, постановити нове рішення, яким позов задовольнити, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутністю представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду - змінити в частині мотивування з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, у період з 17.09.2013 р. по 20.09.2013 р. на підставі наказу територіального управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області від 16.08.2013 р. №136 (а.с.11) та направлення на проведення перевірки від 16.08.2013 р. №57-Н (а.с.9) посадовою особою територіального управління проведено планову перевірку дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки у відділі освіти Менської районної державної адміністрації, м. Мена, Червона площа, 6.

За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) від 20.09.2013 р. №34, яким встановлено порушення вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю працівників, та не проведення у встановленому порядку та в терміни технічного огляду, випробування машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки (а.с.13-16).

Актом попереджено про необхідність негайного зупинення експлуатації котлів водогрійних Універсал-5 (2 одиниці) Ушнянської ЗОШ, НИСТУ-5 (2 одиниці) Бірківської ЗОШ, НИИСТУ-5 (1 одиниця) та ArdenzT (1 одиниця) Блистівської ЗОШ, НИИСТУ-5 (2 одиниці) Семенівської ЗОШ.

Вказаний акт вручений начальнику відділу освіти Менської РДА 20.09.2013 року (а.с.16).

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Суд першої інстанції зазначив, що згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 року № 408/2011 (далі - Положення №408), Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України (Держгіпромнагляд України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра надзвичайних ситуацій України.

Держгірпромнагляд України входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду, охорони надр та державного регулювання у сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.

Натомість, відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону № 877 виключно законами встановлюються, в тому числі, повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.

З огляду на дану норму, колегія судів зазначає, що судом першої інстанції не застосовано в мотивувальній частині рішення жодної норми закону, яка передбачає повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.

Незважаючи на це, судом першої інстанції методом «від супротивного» зроблено висновок, що оскільки такі повноваження не віднесені жодною нормою і до виключної компетенції судів, то вказані заходи має застосовувати позивач.

Всупереч даному твердженню, колегія суддів вказує на існування в діючому законодавстві частини 5 статті 4 Закону №877, на яку суд першої інстанції здійснив посилання в мотивувальній частині рішення, однак, не знайшов з незрозумілих для колегії суддів причин підстав для її застосування.

Так вказана норма зазначає, що повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачений законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

З огляду на те, що зупинення роботи котлів це, фактично, повне зупинення надання послуг, колегія суддів приходить до висновку, що такий захід реагування може бути застосовано виключно за постановою адміністративного суду.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції мотивована з помилковим застосуванням підстав для відмови у задоволенні позову.

Натомість, як вбачається з матеріалів справи, позов заявлено до відділу освіти Менської райдержадміністрації.

Для дослідження належності залучення вказаного відділу у справі в якості відповідача, колегією суддів зроблено запит до Менської райдержадміністрації та відділу освіти Менської райдержадміністрації та за результатами відповіді на запит встановлено наступне.

Рішенням 9 сесії шостого скликання Менської районної ради від 29.12.2011 року «Про перелік комунальних організацій, установ, закладів, підприємств спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Менського району та майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Менського району, а також розмежування повноважень щодо управління ними» затверджено перелік, що відповідає назві рішення.

Згідно вказаного переліку об'єкти (котли), що потребують заходів реагування, закріплено на праві оперативного відання (господарського управління) за: Ушнянською ЗОШ, Бірківською ЗОШ, Блистівською та Семенівською ЗОШ (а. с. 60-69).

З огляду на те, що спірні правовідносини виникли в галузі охорони праці, колегія суддів приходить до висновку, що до цих правовідносин необхідно також застосовувати норма Закону України «Про охорону праці» від 14.10.1992 р. № 2694-XII.

Відповідно до преамбули вказаного Закону цей Закон визначає основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров'я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні.

У акті перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) від 20.09.2013 року № 34 встановлено порушення відповідачем ст. 13 зазначеного Закону (а. с. 15).

Відповідно до ст. 13 цього Закону роботодавець зобов'язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці. Роботодавець несе безпосередню відповідальність за порушення зазначених вимог.

Відповідно до витягів з наказів директорів зазначених шкіл (а. с. 81-90) на підставі наказу начальника відділу освіти Менської райдержадміністрації від 01.10.2013 року № 260 «Про початок опалювального періоду» на період опалювального сезону призначено на посади сезонних кочегарів зазначених у витягах працівників.

Вказані накази підписані директорами відповідних шкіл та завірені печатками відповідних шкільних закладів Менської районної ради.

З огляду на ці обставини, колегія суддів приходить до висновку, що роботодавцями в розумінні процитованої норми є директори вищезазначених шкіл.

Крім того, зазначені в актах котли перебувають на балансах Ушнянської, Бірківської, Блистівської та Семенівської ЗОШ.

Повноваження місцевих органів виконавчої влади в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді передбачені ст. 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. № 586-XIV (далі - Закон № 586).

Зокрема, даною статтею визначено, що місцева державна адміністрація виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення; вживає заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.

Відповідно до ст. 29 Закону № 586 місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно п. 19 ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження:: забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, сім'ї та молоді.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що відділ освіти відповідної райдержадміністрації в межах делегованих повноважень може забезпечувати розвиток освіти, проте, повноваження, в тому числі делеговані, зі здійснення господарської діяльності, віднесеної до компетенції шкільних закладів освіти діючим законодавством на відділи освіти місцевих органів виконавчої влади не покладені.

Натомість, як випливає з п. 3 Рішення 9 сесії шостого скликання Менської районної ради від 29.12.2011 року, до повноважень, які делегуються районній державній адміністрації по управлінню комунальними підприємствами, закладами, установами, зазначеними в додатку, належать: затвердження організаційної структури, штатного розкладу та кошторису; укладання та розірвання контрактів з керівниками за дорученням районної ради; погодження Статутів комунальних підприємств, закладів, установ, що знаходяться в сфері управління райдержадміністрації, її управлінь та відділів, та здійснення контролю за їх виконанням та дотриманням статутних вимог; здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю; у випадках, передбачених чинним законодавством, затвердження виробничо-фінансових планів та здійснення контролю за їх виконанням.

Як вбачається з вичерпного переліку, повноваження з питань охорони праці в комунальних закладах освіти органом місцевого самоврядування відділу освіти райдержадміністрації не делегувалися.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що належними відповідачами у даній справі мають бути: відповідні заклади освіти (як заклади, в яких порушується законодавство в галузі охорони праці та які є балансоутримувачами об'єктів, що перевірялися) та Менська районна рада (як представницький орган територіальної громади, що виконує повноваження по управлінню майном та закладами спільної власності територіальних громад).

Крім того, вказані шкільні установи є юридичними особами комунальної власності територіальної громади, мають власні печатки, статути, коди ЄДРПОУ, відмінні від коду ЄДРПОУ відділу освіти Менської райдержадміністрації.

Зважаючи на ту обставину, що діюче законодавство пов'язує обов'язок дотриманням вимог законодавства у галузі охорони праці безпосередньо з роботодавцем, який використовує найману працю, застосування заходів реагування до відділу освіти Менської райдержадміністрації є доцільним при перевірці дотримання законодавства з питань охорони праці по відношенню до працівників відділу освіти, але не у даному випадку.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що оскільки відділ освіти не приймав на баланс об'єкти перевірки (котли), не призначав на посади працівників котелень, щодо яких порушено законодавство про охорону праці, та з матеріалів справи не вбачається, що відділ освіти є розпорядником нижчого рівня асигнувань з державного бюджету на ремонт котелень закладів освіти, передбачених відповідними загальнодержавними програмами, відділ освіти Менської райдержадміністрації не є належним відповідачем у даній справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Судом першої інстанції на стадії розгляду позовної заяви дане питання не вирішувалося.

Між тим, положення КАС України не містять вимог до заміни первинного відповідача на стадії апеляційного розгляду.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про правильне вирішення судом першої інстанції адміністративної справи з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права.

У відповідності до ч. 2 ст. 200 КАС України не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

З огляду на зазначену норму, колегія суддів зазначає, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині щодо підстав для відмови у задоволенні позову, зазначених в мотивувальній частині рішення суду апеляційної інстанції.

Доводи апеляційної скарги не спростовують позиції суду першої інстанції.

Згідно статті 201 КАС України підставою для зміни постанови суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, але по своїй суті рішення суду першої інстанції є правильним, а тому підлягає зміні лише в частині мотивування.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 201, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу територіального управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2013 р. у справі за адміністративним позовом територіального управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Чернігівській області до відділу освіти Менської райдержадміністрації про зобов'язання вчинити дії залишити без задоволення.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2013 р. змінити в частині мотивування.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя О. О. БеспаловСуддя І. О. ГрибанСуддя О. А. Губська (Повний текст постанови виготовлено 11.02.2014 року)

Головуючий суддя Беспалов О.О.

Судді: Грибан І.О.

Губська О.А.