Ухвала суду № 34392046, 17.10.2013, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/1459/13-а

У Х В А Л А

про відмову у задоволенні клопотання

17 жовтня 2013 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді суддів: при секретарі Міщука М.С. Бєлової Л.В., Вівдиченко Т.Р. Коток А.О.розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання представника ОСОБА_5 ОСОБА_6 про скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2013 року та закриття провадження по справі № 826/1459/13-а по розгляду апеляційних скарг ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у справі за позовами:

ОСОБА_13 до Ради адвокатів міста Києва, Ради адвокатів України в особі Голови Ради адвокатів України Ізовітової Лідії Павлівни, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: організаційний комітет по підготовці проведення позачергового з'їзду адвокатів України в особі Голови ОСОБА_7 та членів організаційного комітету ОСОБА_5, ОСОБА_12, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_9, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_11, ОСОБА_24, ОСОБА_10, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_8; Печерська районна в місті Києві державна адміністрація, Темкіжев Ігор Хажмуридович, Ізовітова Лідія Павлівна, Вища рада юстиції, за участю Генеральної прокуратури України про скасування рішення та зобов'язання Ради адвокатів України вчинити певні дії, визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання Ради адвокатів міста Києва вчинити певні дії, визнання протиправними усіх рішень, прийнятих на позачерговому з'їзді адвокатів України, який відбувся 09 лютого 2013 року в місті Одеса та смт. Затока Білгород-Дністровського району Одеської області;

ОСОБА_30 до Ради адвокатів України в особі Голови Ради адвокатів України Ізовітової Лідії Павлівни, організаційного комітету по підготовці проведення позачергового з'їзду адвокатів України в особі Голови організаційного комітету ОСОБА_7 та позачергового з'їзду адвокатів України в особі головуючого ОСОБА_7, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_5 та ОСОБА_12, про визнання відсутності у Ради адвокатів України компетенції (повноважень) на прийняття рішень, визнання протиправними рішень, визнання протиправними усіх рішень, прийнятих на позачерговому з'їзді адвокатів України, який відбувся 09 лютого 2013 року в місті Одеса та смт. Затока Білгород-Дністровського району Одеської області., -

ВСТАНОВИВ:

05 лютого 2013 року ОСОБА_13 та 19 лютого 2013 року Павленко В І. звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва із вказаними позовами.

Протягом розгляду справи позовні вимоги ОСОБА_13 та ОСОБА_30 уточнювались та збільшувались.

Ухвалою суду від 25 лютого 2013 року об'єднано в одне провадження адміністративну справу № 826/1459/13-а за позовом ОСОБА_13 та адміністративну справу за позовом ОСОБА_30 № 826/2136/13-а із присвоєнням об'єднаній адміністративній справі № 826/1459/13-а.

Під час розгляду справи ухвалою суду залучено у якості третіх сіб: Печерську районну в м. Києві державну адміністрацію, Темкіжева І.Х., Ізовітову Л.П., Вищу раду юстиції України, а також ОСОБА_21 та ОСОБА_11

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 квітня 2013 року адміністративний позов ОСОБА_13 та ОСОБА_30 задоволено частково.

Визнано рішення, оформлені як рішення розширених засідань Ради адвокатів України від 28 листопада 2012 року (місто Одеса), від 11 грудня 2012 року (місто Житомир) та від 22 січня 2013 року (місто Київ), такими, що не є рішеннями Ради адвокатів України у розумінні Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".

Визнано рішення, оформлені як рішення позачергового з'їзду адвокатів України від 09 лютого 2013 року (місто Одеса та смт. Затока Білгород-Дністровського району Одеської області), такими, що не є рішеннями з'їзду адвокатів України у розумінні Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".

Позовні вимоги в іншій частині залишено без задоволення.

Не погоджуючись з вказаною постановою ОСОБА_7, ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_12 подано апеляційні скарги, у яких апелянти просять апеляційну інстанцію скасувати постанову з мотивів порушення Окружним адміністративним судом м.Києва норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

У ході розгляду справи апеляційною інстанцією представником третьої особи ОСОБА_5 ОСОБА_6 подано клопотання про скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2013 року та закриття провадження по справі № 826/1459/13-а, оскільки дану справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Зокрема згідно постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», на думку автора клопотання, оскарження рішення органів адвокатського самоврядування не підпадає під дію норми ст. 17 КАС України.

Клопотання підтримано ОСОБА_31 та іншими представниками ОСОБА_5, представник позивача ОСОБА_13, позивач ОСОБА_30 заперечили проти задоволення клопотання.

Заявлене клопотання мотивоване, зокрема, наступним.

За змістом частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ІУ юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Як вважає представник ОСОБА_5 даний спір не виник з публічно-правових відносин як врегульованих нормами публічного права суспільних відносин, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників та виникають або припиняються у зв'язку з реалізацією публічної влади

Відповідачі не є суб'єктами реалізації повноважень публічної влади, а тому позивачі не є по відношенню до них об'єктами публічно-правового впливу.

В обґрунтування своїх доводів автор клопотання посилається на практику адміністративних та загальних судів України. Зокрема рішення Вищого адміністративного суду України, який в ухвалі від 16 жовтня 2012 р. у справі К/9991/38397/12 за позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Луганської області про визнання нечинним та скасування рішення визнав, що органи адвокатури не є суб'єктами владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Така ж позиція викладена у ухвалі Львівського окружного адміністративного суду від 18.02.2013 року по справі № 813/1230/13-а, де зазначено, що спори відносно органів адвокатського самоврядування повинні розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Вважаючи, що даний спір слід розглядати в порядку цивільного судочинства, заявник клопотання посилається на ухвали Апеляційного суду міста Києва від 25.06.2013 року та Шевченківського районного суду м. Києва від 16.07.2013 року про відкриття провадження по справі № 761/1171/13-ц у якій зазначено, що оскільки кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури не наділена владними повноваженнями та не здійснює управлінські функції, спір підсудний Шевченківському районному суду м. Києва.

Окремо доказами того, що справа, яка розглядається не є публічно-правовим спором заявник клопотання вважає: відсутність в позовних заявах обґрунтування належності спору до публічно - правового; позицію голови Вищого адміністративного суду України та одночасно третьої особи по справі Темкіжева І.Х., який проти позову заперечував, а в запереченнях на апеляційну скаргу не зазначає приналежність спору до адміністративної юстиції; відсутність в оскаржуваний постанові будь-якого обґрунтування правової природи спору, що є порушенням закону.

Проаналізувавши заявлене клопотання та дослідивши правову природу спору, заслухавши думку присутніх у судовому засіданні осіб, які беруть участь у справі та їх представників, колегія суддів вважає, що клопотання не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 8, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 55 Конституції України, Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Таким чином, викладеними нормами Основного Закону України прямо гарантується звернення людини і громадянина для захисту своїх прав і свобод, які захищаються судом.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2, п.п. 1, 7 ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ч. 1, п.п. 1, 3 ч. 2 ст. 17 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

У цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: 1) справа адміністративної юрисдикції (далі адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; 7) суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Таким чином, спори, у яких однією із сторін є суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, є спорами, які розглядаються та вирішуються у порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів не може погодитись з вільним тлумаченням заявником клопотання положень постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», з якого, нібито, вбачається, що оскарження рішення органів адвокатського самоврядування не підпадає під дію норми ст. 17 КАС України.

В дійсності, з метою забезпечення правильного й однакового визначення юрисдикції адміністративних судів, згаданий Пленум Вищого адміністративного суду України дав судам роз'яснення. Зокрема:

1. За приписами частини першої статті 55, частини третьої статті 124 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

З метою реалізації конституційних прав кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, захисту виборчих прав, права на доступ до публічної служби тощо в Україні в системі судів загальної юрисдикції утворено адміністративні суди.

2. За змістом частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року N 2747-IV (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Законодавство не містить визначення терміна "публічно-правовий спір". Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.

3. Вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

4. Вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що КАС України встановлює такі правила відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції:

понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України;

визначення видів публічних правовідносин (управлінські правовідносини та правовідносини, пов'язані з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень), зазначених у частині першій статті 17 КАС України;

встановлення переліку публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів (частина друга статті 17 КАС України);

встановлення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (частина третя статті 17 КАС України).

Отже, як вбачається з роз'яснень Пленуму, ним питання юрисдикції оскарження рішень, зокрема, органів адвокатського самоврядування не розглядалось.

Посилання апелянта на рішення загальних та адміністративних судів, пов'язаних з адвокатським самоврядуванням свідчать про розходження у судовій практиці на певному етапі. Однак останнім часом судова практика йде шляхом віднесення до юрисдикції адміністративних судів розгляду цієї категорії справ.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Конституції для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Частина 1 ст. 2 Закону "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 05.07.2012 N 5076-VI встановлює, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації й діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

Представляє адвокатуру України у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, у тому числі делегує представників до органів державної влади, Національна асоціація адвокатів, яка об'єднує всіх адвокатів та діє через організаційні форми адвокатського самоврядування, передбачені цим актом (ст. 45 Закону).

До цих організаційних форм, зокрема, віднесено з'їзд адвокатів України, Раду адвокатів та ради адвокатів регіонів, Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури та кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури, Вищу ревізійну комісію адвокатури та ревізійні комісії регіонів (ст. 46 Закону).

З'їзд адвокатів України призначає своїх представників до Ради адвокатів, до Вищої кваліфікаційної комісії адвокатів, до Вищої ревізійної комісії адвокатів, а також до Вищої ради юстиції, яка є конституційним органом.

На Раду адвокатів та ради адвокатів регіонів, які формуються відповідно з'їздом адвокатів та регіональними конференціями адвокатів, закон покладає забезпечення ведення Єдиного реєстру адвокатів України та надання витягів із нього. За приписами ст. 45 Кримінального процесуального кодексу захисником не може бути адвокат, відомості про якого не внесено до Єдиного реєстру адвокатів України, а звідси - не може здійснювати конституційну функцію забезпечення права на захист від обвинувачення (ст. 17 Закону).

Рішення з'їзду адвокатів та Ради адвокатів є обов'язковими до виконання всіма адвокатами України (ст. 57 Закону).

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 50 Закону "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів утворюється кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури.

За змістом п. 3 Положення про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, затвердженого 17 листопада 2012 року установчим з'їздом адвокатів України, функції з відбору, атестування осіб, які виявили намір займатися адвокатською діяльністю, є публічно-правовими.

Рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути оскаржено протягом 30 днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду (ч. 8 ст. 50 Закону).

Із системного аналізу цих норм вбачається, що діяльність адвокатури спрямована, зокрема, на забезпечення гарантованої державою можливості будь-якій особі незалежно від характеру її правовідносин з державними органами, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами вільно, без неправомірних обмежень отримувати допомогу з юридичних питань.

Оскільки функції, з метою реалізації яких діють органи адвокатського самоврядування, визначені ст. 46 Закону "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", є публічно-правовими, то справи, пов'язані з виконанням цих функцій, належить вирішувати за правилами адміністративного судочинства.

Такий висновок підтверджується листом ВАСУ №1278/12/12-13 від 19.09.2013 року; ухвалою ВАСУ №К/800/26021/ від 25 вересня 2013 року у справі за позовом до з'їзду адвокатів України в особі голови Рафальської І.В., Ради адвокатів України в особі голови Ізовітової Л. П., треті особи Вища рада юстиції України, Голова Вищого адміністративного суду України, член Вищої ради юстиції Темкіжев І. Х. про визнання протиправними та скасування рішень.

Враховуючи позицію ВАСУ, що функції, з метою реалізації яких діють органи адвокатського самоврядування, визначені є публічно-правовими, а справи, пов'язані з виконанням цих функцій, зокрема і справи про оскарження рішень кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури належить вирішувати за правилами адміністративного судочинства, ухвалою судової палати у цивільних справах Апеляційного суду м.Києва № 22-ц/796/8844-2013 від 10 липня 2013 року, провадження у справі за позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України про скасування рішення закрито, а ухвалою судової палати у цивільних справах Апеляційного суду м.Києва № 22-ц/796/12930/2013 від 09 жовтня 2013 року, залишена в силі ухвала Шевченківського районного суду м.Києва від 06 серпня 2013 року, якою закрито провадження по цивільній справі за позовом до КДКА Київської області.

Посилання заявника клопотання. на позицію голови Вищого адміністративного суду України та одночасно третьої особи по справі Темкіжева І.Х., який проти позову заперечував, а в запереченнях на апеляційну скаргу не зазначає приналежність спору до адміністративної юстиції, колегія суддів розцінює як неупереджене ставлення згаданої третьої особи до результату розгляду судового спору.

Щодо питання належності спору до публічно - правового в позовних заявах та правової природи спору, то колегія суддів вважає їх достатньо обґрунтованими з урахуванням доповнень до позовних заяв та здійсненої у ході розгляду судом першої інстанції юридичної оцінки обставин справи.

Таким чином, доводи заявника клопотання не ґрунтуються на законі та не спростовують висновки суду першої інстанції у питанні закриття провадження по справі.

Керуючись статтями 133,157, 160,165,167, 198, 203 КАС України суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання представника ОСОБА_5 ОСОБА_6 про скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2013 року та закриття провадження по справі відмовити.

Ухвала оскарженню не підлягає та набирає законної сили з моменту проголошення.

Головуючий суддя

Судді: