Постанова № 33384968, 03.09.2013, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/5164/13-а Головуючий у 1-й інстанції: Погрібніченко І.М.

Суддя-доповідач: Глущенко Я.Б.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 вересня 2013 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Романчук О.М.,

при секретарі Строяновській О.В.,

за участю:

представника КМДА - Буртового В.М.,

представників КП «Київекспертиза»: Андреєвої В.П., Драгіної С.Я., Тарасової Л.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Приватного підприємства «Медсервіс-партнер» до Київської міської державної адміністрації, Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» про визнання неправомірними дій, за апеляційною скаргою Приватного підприємства «Медсервіс-партнер» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2013 року,

В С Т А Н О В И В:

Приватне підприємство «Медсервіс-партнер» звернулося у суд із позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА, міська державна адміністрації), Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» (далі - КП «Київекспертиза», комунальне підприємство), в якому просило визнати неправомірними дії міської державної адміністрації по виданню доручення про проведення перевірки вартості проектних робіт, виконаних позивачем на об'єктах будівництва, а також визнати протиправними дії комунального підприємства по здійсненню перевірка на підставі вказаного доручення і складанню довідки, за результатами такої перевірки.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2013 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду - скасуванню в частині з таких підстав.

Так, суд першої інстанції дійшов висновку про залишення без задоволення вимог позивача на тій підставі, що ані надане міською державною адміністрацією доручення, ані висновки, викладені у довідці не порушують жодних прав позивача та не породжують для нього жодних обов'язків. При цьому, місцевим судом установлено, що перевірка проектно-вишукувальних робіт здійснена комунальним підприємством у відповідності до вимог його статутних документів та чинного законодавства.

Проте, колегія суддів не погоджується із такими висновками суду першої інстанції в повній мірі.

Колегією суддів установлено, що за результатами конкурсних торгів, між позивачем, як підрядником, та Національним інститутом раку, як замовником, укладено договори підряду № 354 та №355 від 29.12.2011 року, за умовами яких перший зобов'язувався у межах договірної ціни виконати роботи з розробки проектної документації для будівництва хіміотерапевтичного корпусу (клініки консервативного лікування пухлин) та для реконструкції клініки №2 Національного інституту раку за адресою: м. Київ, вул. Ломоносова, 33/43.

Підтвердженням виконання умов зазначених договорів є акти здачі-прийняття проектних робіт №1 та №2 (а.с. 47, 66).

Як убачається із матеріалів справи, листом від 10.02.2012 року №1829/5/07-6216 Державна податкова служба України звернулася до заступника голови КМДА Крамаренка Р.М. із проханням надати доручення КП «Київекспертиза» щодо підтвердження правильності розрахунків на проектні роботи, які виконувались Національним інститутом раку.

У зв'язку із надходженням вищезазначеного звернення заступником голови КМДА Крамаренком Р.М. надано доручення від 13.02.2012 року №6701 Хорошевському М.Г. (директору КП ВО КМР (КМДА) «Київекспертиза») розглянути звернення ДПС України у встановленому чинним законодавством порядку та проінформувати заявника за його підписом.

Надалі, КП ВО КМР (КМДА) «Київекспертиза» укладено з ДПС України договір від 19.03.2012 року №198- КО, предметом якого, за п. 1.1 цього договору, було надання послуг з перевірки вартості проектних робіт з реконструкції клініки №2 та проектування будівництва хіміотерапевтичного корпусу (клініки консервативного лікування пухлин) Національного інституту раку, за адресою: м. Київ. вул. Ломоносова, 33/43.

Як убачається із матеріалів справи, комунальним підприємством проведено перевірку проектно-вишукувальних робіт, здійснених позивачем на замовлення Національного інституту раку, по названим об'єктам, за підсумками якої складено довідку від 19.03.2012 року, підписану заступником директора КП - начальником відділу перевірки обсягів виконаних робіт Драгіною С. та головним спеціалістом цього відділу Андреєвою В.

Зі змісту вищевказаної довідки вбачається, що під час перевірки використовувалися надані Державною податковою службою України договори підряду № 354 та №355 від 29.12.2011 року та акти здачі-прийняття виконаних робіт №1 та №2.

За результатами перевірки встановлено:

- загальне завищення по кошторисам № 1-13 до договору від 29 грудня 2011 року № 354, яке складає 3287562,00 грн. (загальне завищення у відповідності з актом № 1 здачі-приймання виконаних проектних робіт до договору від 29 грудня 2011 року № 354 складає 1013891,00 грн.);

- загальне завищення по кошторисам № 1-11 до договору від 29 грудня 2011 року № 355, яке складає 2287741,00 грн. (загальне завищення у відповідності з актом № 1 здачі-приймання виконаних проектних робіт до договору від 29 грудня 2011 року № 355 складає 630520,00 грн.).

Не погоджуючись із діями відповідачів щодо надання доручення та проведення перевірки і складання згаданої довідки, ПП «Медсервіс-партнер» звернулося у суд.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Обговорюючи вимоги позивача про визнання протиправними дій по виданню доручення про проведення перевірки вартості проектних робіт, виконаних позивачем на об'єктах будівництва, колегія суддів виходить із наступного.

Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 03.02.2011 № 131 затверджено тимчасовий розподіл обов'язків між головою Київської міської державної адміністрації, першим заступником голови, заступниками голови Київської міської державної адміністрації. Зазначеним розпорядженням установлено, що голова Київської міської державної адміністрації, перший заступник голови та заступники голови Київської міської державної адміністрації спрямовують, координують та контролюють діяльність підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній власності територіальної громади міста Києва і підпорядкованих головним управлінням та іншим структурним підрозділам виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), діяльність яких спрямовується, координується та контролюється ними.

Згаданим тимчасовим розподілом, станом на час спірних правовідносин, визначено, що заступник голови КМДА Крамаренко Р.М. в межах своїх повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність головних управлінь безпосереднього підпорядкування, зокрема, Головного управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту (пункт 3 розділу ІV).

Розпорядженням Представника Президента України у м. Києві від 18 липня 1994 р. № 635 (в редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21 квітня 2009 р. № 462) Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» віднесено до сфери управління Головного управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Згідно з п. 1.1 статуту КП «Київекспертиза», затвердженого вищевказаним розпорядженням, підприємство засновано на комунальній власності територіальної громади міста Києва, входить до сфери управління Головного управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), є підзвітним та підконтрольним йому.

Зважаючи на приведені положення, колегія суддів погоджується із висновком місцевого суду в тому, що заступник голови КМДА Крамаренко Р.М., надаючи доручення директору КП «Київекспертиза» розглянути у встановленому чинним законодавством порядку звернення першого заступника начальника податкової міліції-начальника ГУПМ ДПС України Коваля В.Ф. щодо перевірки правильності розрахунків на проектні роботи, які виконувалися Національним інститутом раку, діяв у межах повноважень, наданих йому виконавчим органом КМР (КМДА).

Також, колегія суддів погоджується з тим, що зміст вказаного доручення не свідчить про те, що таким зобов'язано комунальний орган провести відповідну перевірку, так само як відсутні в ньому й будь-які попередні висновки щодо повноти чи правомірності використання бюджетних коштів при визначенні вартості, виконаних ПП «Медсервіс-партнер» проектних робіт.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що дії по наданню згаданого доручення від 13 лютого 2012 року № 6701 стосується лише організації розгляду відповідного звернення, а тому жодним чином не порушують прав позивача.

Зважаючи на приведені норми та встановлені обставини, колегія суддів вважає, що у дослідженій вище частині місцевий суд дійшов правильного висновку та констатував відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

Водночас, колегія суддів не може погодитись із судом першої інстанції з приводу відмови в задоволенні вимоги про визнання неправомірними дій комунального підприємства по здійсненню перевірки вартості проектних робіт, здійснених позивачем, на підставі доручення КМДА і складанню довідки за результатами цієї перевірки.

Як було встановлено судом, Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» діє на підставі Статуту, затвердженого розпорядженням Представника Президента України у м. Києві від 18 липня 1994 р. № 635 (в редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 24 травня 2013 р. № 789).

Відповідно до пп. 3.1 цього Статуту підприємство створено з метою забезпечення здійснення виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) контролю за використанням коштів територіальної громади міста та районів міста Києва під час будівництва, реконструкції, реставрації, технічного переоснащення та капітального ремонту (ремонту), що здійснюються частково або цілком за рахунок коштів міського бюджету та бюджетів районів міста Києва, субвенцій з Державного бюджету України та коштів комунальних підприємств, установ і організацій в установленому порядку, а також надання консультаційно-методологічної допомоги з зазначених питань.

Пунктом 3.2 Статуту закріплено, що відповідно до мети діяльності та покладених на нього в установленому порядку завдань підприємство:

- проводить перевірки обсягів виконаних робіт як по об'єкту в цілому, так і частково, в тому числі і щомісячно, з метою перевірки відповідності обсягів виконаних робіт затвердженій проектно-кошторисній документації та фактично сплаченим (або поданим до сплати) обсягам робіт шляхом проведення обмірів в натурі та документальної перевірки (пп. 3.2.1);

- проводить перевірку дефектних актів, в тому числі і в натурі (пп. 3.2.2);

- перевіряє відповідність виконаних робіт і застосованих матеріальних ресурсів проектам.

- перевіряє правильність застосування індивідуальних та відомчих ресурсних елементних кошторисних норм на окремі види будівельних робіт (пп. 3.2.3);

- перевіряє правильність застосування калькуляції вартості матеріалів та калькуляції на роботу машин та механізмів, потрібних при виконанні будівельних робіт (пп. 3.2.4);

- виконує експертизу кошторисної документації на відповідність її вимогам Державних будівельних норм при виконанні ремонтів (капітальних, поточних, середніх) будівель, споруд, інженерних мереж, благоустрою і озеленення, вулиць, внутрішньо-квартальних проїздів, тротуарів тощо, що не потребують проведення комплексної державної експертизи (пп. 3.2.5);

- надає консультаційні послуги щодо порядку проведення ремонтних робіт відповідно до технічного стану будівель, інженерних систем і обладнання (пп. 3.2.6);

- про результати виконання покладених завдань інформує Головне управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне фінансове управління виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), замовників робіт, послуг тощо (пп. 3.2.7);

- виконує інші функції, покладені на підприємство виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) та/або замовниками робіт, послуг тощо (пп. 3.2.8).

З наведених положень статуту КП «Київекспертиза» вбачається, що передбачені статутом завдання, підприємство виконує з огляду на мету його діяльності, якою є контроль за використанням коштів територіальної громади, тобто коштів міського бюджету та бюджетів районів міста Києва, субвенцій з Державного бюджету України та коштів комунальних підприємств, установ і організацій в установленому порядку.

Таким чином, колегія суддів вважає, що Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза», провівши перевірку проектно-вишукувальних робіт, здійснених ПП «Медсервіс-партнер» та склавши довідку, за її результатами, виступило суб'єктом, який здійснив владні управлінські (контрольні) функції по відношенню до особи, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

У відповідності до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо скарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема:

- на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (п. 1);

- з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано (п. 2);

- обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) (п. 3);

- з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (п. 9).

Проаналізувавши дії відповідача - Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» по здійсненню перевірки вартості проектних робіт, виконаних позивачем, на підставі доручення КМДА, і складанню довідки за результатами цієї перевірки, колегія суддів доходить висновку, що такі не відповідають вищезазначеним критеріям, визначеним Кодексом адміністративного судочинства України, з огляду на наступне.

Зі змісту довідки про 19.03.2012 року слідує, що перевірка проектно-вишукувальних робіт по об'єктах: «Будівництво хіміотерапевтичного корпусу (клініки консервативного лікування пухлин) Національного інституту раку» та «Реконструкція клініки №2 Національного інституту раку» на вул. Ломоносова, 33/43 проведена за дорученням заступника голови КМДА Крамаренка Р.М. від 13.02.2012 року №6701 по зверненню ДПС України від 10.02.2012 року №1829/05/07-6216. Жодних нормативно-правових актів, які стали підставою для проведення даної перевірки у довідці не вказано.

У ході розгляду справи в суді першої інстанції було встановлено, що фактично перевірка здійснена на підставі договору про надання послуг №198-КО від 19.03.2012 року, укладеним між КП «Київекспертиза» та ДПС України.

Колегія суддів звертає увагу на те, що порядок здійснення контролю за витрачанням фінансових ресурсів в процесі здійснення будівництва, реконструкції, реставрації, технічного переоснащення, капітального ремонту (ремонту), що здійснюється за рахунок коштів бюджету міста Києва, субвенцій з Державного бюджету України та коштів підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади міста Києва затверджено розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 30.12.2009 № 1497, яке було чинне на час проведення спірної перевірки КП «Київекспертиза».

Зі змісту положення, затвердженого вищевказаним розпорядженням, так само як і з суті мети діяльності КП «Київекспертиза» випливає, що повноваження комунального підприємства обмежені перевіркою ефективності використання фінансових ресурсів на об'єктах будівництва, що здійснюється за рахунок коштів бюджету міста Києва, субвенцій з Державного бюджету України та коштів підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади міста Києва.

Колегія суддів відзначає, що поза увагою місцевого суду залишилась та обставина, що проектні роботи ПП «Медсервіс-партнер», перевірені комунальним підприємством, здійснені не за рахунок бюджету територіальної громади м. Києва, а за кошти державного бюджету. Відтак, КП «Київекспертиза» діяло поза межами наданих повноважень.

Також, дії зазначеного комунального підприємства суперечать Стандартам державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, затвердженим наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 09.08.2002 року №168, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17.09.2002 року за № 756/7044. Відповідно до цих Стандартів, суб'єктами державного фінансового контролю є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи, які наділені повноваженнями на здійснення фінансового контролю, їх самостійні контрольно-ревізійні підрозділи або інші їхні підрозділи (особи), які наділені такими повноваженнями.

Також, колегія суддів зауважує, що згідно зі згадуваним вище Положенням про порядок здійснення контролю за витрачанням фінансових ресурсів в процесі здійснення будівництва, реконструкції, реставрації, технічного переоснащення, капітального ремонту (ремонту), перевірка раціонального та ефективного використання бюджетних коштів спеціалізованою організацією може проводитись лише під час будівництва. При проведенні такої перевірки повинні повідомлятися учасники будівництва (замовник, генпідрядник, генпроектувальник, при необхідності інші особи, що безпосередньо мають відношення до будівництва), а за її результатами складається висновок, форма якого затверджена цим розпорядженням.

Враховуючи те, що предметом перевірки КП «Київекспертиза» була проектна документація, надана підприємству Державною податковою службою України, яка була досліджена на виконання умов договору про надання послуг №198-КО від 19.03.2012 року, а у матеріалах справи відсутні будь-які дані про повідомлення позивача про здійснення даної перевірки, колегія суддів доходить висновку, що перевірка проведена відповідачем не у спосіб, передбачений чинним законодавством, а також без урахуванням права особи на участь у процесі її проведення.

Судова колегія вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що спірна перевірка та складена за її результатами довідка відносяться до послуг консультаційного характеру, які вправі надавати КП «Київекспертиза» на підставі договірних відносин, позаяк зазначена перевірка є виявом владних управлінських функцій по відношенню до позивача, а згадана довідка не лише могла спричини правові наслідки для останнього, а й фактично була використана органами слідства в ході досудового розслідування кримінальної справи, порушеною проти директора ПП «Медсервіс-партнер» ОСОБА_1 за обвинуваченням у вчиненні злочинів, передбачених ст. ст. 191 (Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем) та 366 КК України (Службове підроблення) (з листа №4785/5/99-99-09-01-16 від 04.06.2013 р.).

Колегія суддів наголошує, що проведення перевірки на підставі укладеного договору про надання послуг не позбавляє КП «Київекспертиза» необхідності діяти в рамках мети своєї діяльності, окресленої в п. 3.1 його Статуту. На корись такого висновку свідчить положення пп. 6.1.4 п. 6.1 Статуту, згідно з яким, підприємство для здійснення функцій відповідно до мети створення та покладених на нього в установленому порядку завдань має право укладати господарські договори з юридичними та фізичними особами як в Україні, так і за її межами у встановленому законодавством порядку.

Оскільки метою діяльності комунального підприємства є забезпечення здійснення виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) контролю за використанням коштів територіальної громади міста та районів міста Києва під час будівництва, що здійснюються частково або цілком за рахунок коштів міського бюджету та бюджетів районів міста Києва, субвенцій з Державного бюджету України та коштів комунальних підприємств, установ і організацій в установленому порядку, а також надання консультаційно-методологічної допомоги з зазначених питань, проведена перевірка проектно-вишукувальних робіт ПП «Медсервіс-партнер», здійснених безпосередньо за рахунок коштів державного бюджету України, є протиправною.

Отже, доводи апеляційної скарги частково знайшли підтвердження в ході апеляційного розгляду, висновки місцевого суду в частині відмови в задоволенні вимоги позивача визнати протиправними дії КП «Київекспертиза» по здійсненню перевірки на підставі вказаного доручення КМДА і по складанню довідки, за результатами такої перевірки спростовуються вищевикладеним, матеріалами справи та не відповідають вимогам чинного законодавства.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 3, 202 ч. 1 п. п. 4 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Приватного підприємства «Медсервіс-партнер» задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2013 року скасувати.

Адміністративний позов Приватного підприємства «Медсервіс-партнер» задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київекспертиза» по здійсненню перевірки вартості проектно-вишукувальних робіт на об'єктах: «Будівництво хіміотерапевтичного корпусу (клініки консервативного лікування пухлин) Національного інституту раку» та «Реконструкція клініки №2 Національного інституту раку» на вул. Ломоносова, 33/43 у м. Києві, за результатами якої складено довідку від 19 березня 2012 року.

У решті позову Приватному підприємству «Медсервіс-партнер» відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддяЯ.Б. Глущенко суддя О.Є. Пилипенко суддяО.М. Романчук

(Повний текст ухвали складений 09 вересня 2013 року.)

Головуючий суддя Глущенко Я.Б.

Судді: Пилипенко О.Є.

Романчук О.М