Постанова № 19496872, 15.11.2011, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 2а/2370/527/2011 Головуючий у 1-й інстанції: Паламар П.Г. Суддя-доповідач: Романчук О.М

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" листопада 2011 р. м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого-судді: Романчук О.М.,

Суддів: Глущенко Я.Б.,

Шелест С.Б.,

при секретарі: Воронець Н.В.,

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 березня 2011 року у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Черкаській області до Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В :

Служба автомобільних доріг у Черкаській області звернулися до Черкаського окружного адміністративного суду із позовом до Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області про визнання протиправною та скасування пунктів 1, 2, 3 вимоги щодо усунення порушень, виявлених ревізією від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 16 березня 2011 року адміністративний позов задоволено частково: скасовано п. 1 вимоги контрольно ревізійного управління у Черкаській області від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228 щодо предявлення претензій та позовів до державного підприємства «Черкаський облавтодор», товариства з обмеженою відповідальністю «Фелд-інтер +», ПП «Галстян». В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач по справі подали апеляційну скаргу, в якій просили постанову суду першої інстанції скасувати та направити справу на новий розгляд.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників судового процесу, які зявилися у судове засідання, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, співробітниками контрольно-ревізійного управління в Черкаській області з 12.04.2010 року по 02.07.2010 року проведено планову ревізію фінансового господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Черкаській області за період з 01.04.2008 р. по 31.03.2010 р., про що складено акт від 05.07.2010 р. № 06-20/35.

Ревізією правильності визначення вартості будівництва та визначення фактичних обсягів виконаних робіт встановлено, що внаслідок недотримання при розрахунках за виконані роботи вимог п. 3.2.7, п.п. 3.3.10.1, п.п. 3.3.10.3, п. 3.3.12 ДБН Д.1.1-1-2000, затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174, вартість робіт ВАТ «Уманьавтодор»було завищено на загальну суму 95672,67 грн.

Під час проведення ревізії порушення усунено, кошти в сумі 95672,67 грн. повернуто до Державного бюджету України.

Внаслідок недотримання при розрахунках за виконані роботи вимог п. 3.2.7, п.п. 3.3.10.1, п. 3.3.12 ДБН Д.1.1-1-2000, п. 2.5, п. 2.7 ВБН Д.1.1-218-1-2001, затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 29.06.2004 № 410, вартість робіт виконаних ДП «Черкаський облавтодор»завищено на загальну суму 419303,92 грн.

Крім того, в акті перевірки зазначено про включення розцінок на приготування бітуму вязкого та розігрівання бітуму вязкого, які одночасно застосовані в актах № КБ-2в «Приготування асфальтобетонної суміші на заводах продуктивністю 25-30 т/год.»та «Приготування асфальтобетонної суміші для гарячого укладання типу Б», що призвело до завищення робіт по капітальному та поточному ремонту доріг на загальну суму 338534,13 грн.

Під час проведення ревізії порушення усунені на суму 150215 грн. шляхом складання філіями ДП «Черкаський облавтодор»коригуючих актів виконаних робіт, які враховані в обсягах виконаних робіт за червень 2010 року.

Як зазначає позивач, вони не погодилися із змістом та висновками, викладеними в акті ревізії № 06-20/35 від 05.07.2010 року, та надали заперечення до вказаного акту (т. 1 а.с. 42-50).

За результатами проведеної перевірки відповідачем позивачу направлено лист про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228, яким предявлено вимоги:

1. Предявити, відповідно до порядку, встановленого ст. 6 Господарсько-процесуального кодексу України від 06.11.1991 року № 1798, претензії: ДП «Черкаський облавтодор»щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договорам та контрактам, укладеним в 2008-2010 роках на капітальний ремонт, поточний ремонт та експлуатаційне утримання автодоріг внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 607623,30 грн.; ТОВ «Будіндустрія»щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договорам на експлуатаційне утримання автодоріг, укладених в 2008-2010 роках внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 56439 грн.; ТОВ «Фелд-Інтер+»щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по контракту від 24.07.2008 року № 54 на виконання робіт по капітальному ремонту автомобільної дороги місцевого значення Паланка-Синиця-Погоріла Христинівського району внаслідок завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 8354,95 грн.; ПП «Галстян»щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договору від 31.07.2009 року № 6/17-2 на поточний ремонт вулиці Чигиринська с. Худоліївка Чигиринського району внаслідок завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 2388,10 грн.

У разі відмови у задоволенні претензій та поверненні коштів звернутися до Господарського суду з позовними заявами про стягнення вищевказаних коштів.

2. Перерахувати до Державного бюджету України з реєстраційного рахунку Служби, передбаченого для фінансування видатків на утримання, на реєстраційний рахунок Державного бюджету України № 31112090700002, відкритий в Головному управлінні державного казначейства України в Черкаській області (отримувач УДК у м. Черкаси, код ЄДРПОУ 22809222, код банка 854018) кошти в сумі 17156,58 грн., надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти державного бюджету. Перерахування здійснити за кодом платежу 24060300, призначенням платежу «повернення коштів згідно акта ревізії КРУ від 05.07.2010 року № 06-20/35, надміру отриманих на утримання служби замовника».

3. Перерахувати до Черкаського обласного бюджету з реєстраційного рахунку Служби, передбаченого для фінансування видатків на утримання, на реєстраційний рахунок обласного бюджету № 3141054470000, відкритий в Головному управлінні державного казначейства України в Черкаській області (отримувач УДК у м. Черкаси, код ЄДРПОУ 22809222, код банка 854018) кошти в сумі 592,28 грн., надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти обласного бюджету. Перерахування здійснити за кодом платежу 24060300, призначенням платежу «повернення коштів згідно акта ревізії КРУ від 05.07.2010 року № 06-20/35, надміру отриманих на утримання служби замовника».

Позивач із вимогами, викладеними в п. 1, 2 та 3 вимоги № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р. не погоджується та зазначає, що викладені в акті ревізії від 05.07.2010 року № 06-20/35 фінансові порушення безпідставно зазначено завищення вартості виконаних підрядних робіт в актах ф. КБ-2в, внаслідок неправомірного застосування розцінок на виконання робіт, завищення кількості та вартості матеріалів, часу роботи машин та механізмів, загально виробничих, адміністративних витрат, прибутку та інших супутніх витрат на суму 951,33 тис. грн., з яких не відшкодованими залишилися 674,79 тис. грн., а позивачем здійснено завищення витрат на утримання служби замовника на суму 17748 грн. На думку позивача, відповідач вийшов за межі своєї компетенції, оскільки відповідачу надане право предявляти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів. Статтями 1, 6 ГПК України встановлено право, а не обовязок предявляти претензії та позови.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»від 26.01.1993 року № 2939-ХІІ державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах і районах у містах.

Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою затверджено постановою Кабінету Міністрів від 20.04.2006 р. № 550.

Враховуючи викладене, судом першої інстанції обгрунтовано здійснено висновок, що ревізія фінансово-господарської діяльності позивача здійснена у межах наданої відповідачу компетенції, передбаченої Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».

В частини позовних вимог про скасування п. 1 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р., суд виходить з наступних підстав.

Згідно п. 1.1 Положення про Службу автомобільних доріг у Черкаській області, затвердженого наказом Голови Державної служби автомобільних доріг України від 17.12.2004 № 904, Служба автомобільних доріг у Черкаській області є одержувачем бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування.

Одним із основних напрямів діяльності Служби автомобільних доріг у Черкаській області являється здійснення функцій замовника з усього комплексу дорожніх робіт.

Відповідно до п. 9 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2002 р. за № 228 одержувач використовує бюджетні кошти на підставі плану використання бюджетних коштів. План використання бюджетних коштів (далі - План) затверджується Службою за погодженням з головним розпорядником бюджетних коштів - Державною службою автомобільних доріг України (далі - Укравтодор). План затверджується відповідно до Плану фінансування та Лімітної довідки про бюджетні асигнування та кредитування, що доводяться Службі Укравтодором по формі, затвердженій наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2002 р. за № 57 (у редакції наказу Мінфіну України від 03.02.2005 р. за № 86).

В межах Плану Служба, як замовник, здійснює закупівлю робіт та послуг у відповідності до вимог Закону України «Про здійснення державних закупівель».

Виготовлення кошторисної документації та взаєморозрахунки за обсяги виконаних дорожніх робіт проводяться у відповідності Державних будівельних норм України ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва»(з доповненнями та змінами), відомчими будівельними нормами України ВБН Д.1.1-218-1-2001 «Порядок визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення)»та «Правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування».

Відповідно до вступної частини ДБН Д.1.1-1-2000 ці будівельні норми встановлюють основні правила визначення вартості нового будівництва, реконструкції та технічного переоснащення підприємств, будівель і споруді носять обов'язковий характер при визначенні вартості будов (об'єктів), будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств і організацій державної власності.

Відомчими будівельними нормами Д.1.1-218-1-2001 визначено, що ці норми встановлюють основні правила визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення) надані дорожні роботи і носять обов'язковий характер при визначенні вартості дорожніх робіт на автомобільних дорогах, які знаходяться в державній власності і фінансуються за рахунок державного або місцевого бюджетів.

Відповідно до п. 1.1 ВБН В.3.2-218-180-2003 ці норми встановлюють основні правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення), носять обов'язковий характер при визначенні їх вартості на автомобільних дорогах, які знаходяться в державній власності і фінансуються за рахунок державного або місцевого бюджетів.

Пунктом 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1-2000 передбачено, що вартість прямих витрат при взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт визначається на підставі нормативних витрат трудових і матеріально-технічних ресурсів.

Відповідно до п. 3.2.7 ДБН Д.1.1-1-2000 вартість експлуатації будівельних машин і механізмів у складі прямих витрат претендент (підрядник) визначає, виходячи з нормативного часу роботи машин, необхідного для виконання обсягу робіт, що пропонується, та вартості експлуатації машин за одиницю часу їх застосування (машино-година) в поточних цінах. У вартості експлуатації будівельних машин і механізмів у тому числі позначається заробітна плата робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні будівельних машин і механізмів.

Пунктом 9.3 Методичних рекомендацій з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затверджених наказом Головку від 27 лютого 2009 р. № 39, прямі витрати в кошторисах і в актах приймання виконаних робіт під час розрахунків визначаються на підставі кошторисних норм (загальнодержавні будівельні кошторисні нормативи, відомчі кошторисні нормативи, кошторисні нормативи для окремих будов, індивідуальні кошторисні норми). Правила застосування кошторисних норм при визначенні прямих витрат у вартості будівництва наведено в ДБН Д.1.1-1-2000 [40]. Загальнодержавні будівельні кошторисні норми обов'язкові для застосування всіма організаціями, установами і підприємствами незалежно від їх відомчої належності і форм власності під час визначення вартості будов, будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств, установ і організацій державної власності. До відомчих належать нормативи, які розробляються в обґрунтованих випадках, коли для прийнятою для спеціалізованого будівництва технологією і організацією робіт витрати трудових і матеріально-технічних ресурсів відрізняються від рівня, прийнятого у загальнодержавних.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

З урахуванням зазначеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що п. 1 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р. підлягає скасуванню та ухвалив в цій частині рішення з дотриманням норм процесуального та матеріального права.

Разом із тим, щодо позовних вимог про скасування п. 2 та 3 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р. колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, в обгрунтування позовних вимог та вимог апеляційної скарги позивач посилається на те, що в матерілах справи відсутні докази, що підтверджують обгрунтованість винесення відповідачем вимоги № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р.

Суд апеляційної інстанції вважає необгрунтованими посилання суду першої інстанції як підставу у відмові в задоволенні позовних вимог в частині скасування п. 2 та 3 вимоги № 25-06/43-6228 на п. 2.8.13 ДБН Д.1.1-1-2000 до глави 10 «Утримання служби замовника і авторський нагляд»до граф 7 та 8 та проведення відповідачем зустрічних перевірок ДП «Черкаський облавтодор»та ВАТ «Уманьавтодор».

Відповідно до ст. 320 Господарського кодексу України замовник має право, не втручаючись у господарську діяльність підрядника (у тому числі в облік його витрат), здійснювати контроль і технічний нагляд за відповідністю обсягу, вартості і якості виконаних робіт проектам і кошторисам, в звязку з чим позивач не несе відповідальності за бухгалтерський облік виконавців.

Підписані деякими виконавцями робіт довідки зустрічних звірок, в яких викладені завищення вартості робіт, не підтверджує факту порушення з вини позивача. Вказані відповідачем в акті ревізії розміри завищення вартості робіт встановлені ревізорами шляхом порівняння вартості робіт з фактичними витратами або через не надання підтверджуючих документів бухобліку виконавців робіт.

Відповідно до п. 2.8.13 ДБН Д.1.1-1-2000 до глави 10 «Утримання служби замовника і авторський нагляд»до граф 7 та 8 включаються кошти в поточному рівні цін, призначені на утримання служби замовника (включаючи витрати на технічний нагляд) в обґрунтованому замовником розмірі, але не більш ніж 2,5 % від підсумку глав 1 - 9, графа 8; якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва не включаються, що обумовлюється завданням на проектування.

Під час проведення ревізії діяльності позивача та зустрічних перевірок ДП «Черкаський облавтодор»та ВАТ «Уманьавтодор»визнано завищення виконаних робіт на 150215 грн. та 95672,67 грн. відповідно (т. 1 а.с. 156-191, 202-206).

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що в акті ревізії та у довідках зустрічних звірок всі порушення на оспорювану суму, виявлені не в актах по формі № КБ-2в, а за обліком витрат у виконавців робіт та без посилання у визначених ревізорами порушеннях на норму прямої дії нормативно-правових актів та законодавства, а тому, відповідальність за виявлені у виконавців робіт, якщо вони мають місце, порушення щодо суми вказаного завищення вартості робіт встановленої зустрічними звірками, мають нести і виконавці робіт, а не тільки позивач.

Таким чином, висновки відповідача, викладені в п. 2 та 3 вимоги Контрольно-ревізійного управління у Черкаській області № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р. щодо перерахування до Державного бюджету України кошти в сумі 17156,58 грн. (надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти державного бюджету) та перерахування до Черкаського обласного бюджету кошти в сумі 592,28 грн. (надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти обласного бюджету) є необгрунтованим.

Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

При цьому, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено та не надано достатніх і належних доказів правомірності предявлення п. 1, 2, 3 вимоги № 25-06/43-6228 від 06.08.2010 р.

Натомість, доводи, викладені заявником в апеляційній скарзі, повністю спростовують висновки суду першої інстанції та знайшли своє належне підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ст. 159 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно зясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в частині щодо відмови у задоволенні позовних вимог, а тому апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Черкаській області слід задовольнити частково, постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 березня 2011 року в частині щодо відмови у задоволенні позовних вимог скасувати та прийняти в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 198, 200, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Черкаській області задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 березня 2011 року в частині щодо відмови у задоволенні позовних вимог - скасувати та прийняти в цій частині нову, якою позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3 вимоги контрольноревізійного управління у Черкаській області від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228.

В іншій частині постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 березня 2011 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст виготовлено: 21 листопада 2011 року.

Головуючий суддя: О.М. Романчук

Судді: Я.Б. Глущенко

С.Б. Шелест