Ухвала суду № 16591097, 20.04.2011, Севастопольський апеляційний адміністративний суд

Копія

СЕВАСТОПОЛЬСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

Іменем України

Справа № 2а-15053/09/12/0170

20.04.11 м. Севастополь

Севастопольський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого суддіОмельченка В. А.,

суддів Ілюхіної Г.П. , Цикуренка А.С. секретар судового засіданняСаматова М.А. за участю сторін:

представник позивача, Кримської республіканської установи "Бахчисарайський історико-культурний заповідник"- ОСОБА_6, довіреність № 39 від 20.01.11

представник відповідача, Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим- не зявився, про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином та своєчасно, про причину неявки суд не повідомив,

розглянувши апеляційну скаргу Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим на постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим (суддя Котарева Г.М. ) від 25.03.10 у справі № 2а-15053/09/12/0170

за позовом Кримської республіканської установи "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" (вул. Річна, 133, м. Бахчисарай, Автономна Республіка Крим, 98400)

доРеспубліканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим (вул. Гоголя, 14, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, 95011)

про визнання неправомірними дій та скасування постанови

ВСТАНОВИВ:

Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 25.03.10 у справі № 2а-15053/09/12/0170 позов Кримської республіканської установи "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" до Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим про визнання неправомірними дій та скасування постанови задоволений частково.

Скасовано Постанову Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим 16.11.2009 року по застосуванню до Кримської республіканської установи "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" фінансових санкцій в сумі 17000 грн.

В задоволені решті позовних вимог - відмовлено.

Не погодившись з зазначеною постановою суду, представник відповідача подав на адресу суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 25.03.10 , прийняти нове рішення по справі, яким в задоволені позовних вимог позивачу відмовити.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права. А саме, відповідач посилається на те, що відповідачем було проведено перевірку дотримання законодавства в галузі охорони культурної спадщини «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник", за результатами якої зафіксовано порушення, а саме: на території памятки організовано проведення робіт без дозволу органів охорони культурної спадщини, чим порушено ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини». На підставі виявлених порушень й було прийнято постанова про накладення фінансових санкцій від 16.11.2009 року за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'ятки місцевого значення - «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району, до позивача згідно ч.3 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини»в розмірі 17000 грн.

Ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2010 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим .

На підставі та за правилами статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України, розглянувши справу, судова колегія встановила наступне.

Кримська республіканська установа "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" звернувся до Окружного адміністративного суду АР Крим із адміністративним позовом до Республіканського комітету АР Крим з охорони культурної спадщини із вимогами про визнання неправомірним дій посадових осіб Рескомітету АР Крим з охорони культурної спадщини про застосування до КРУ «Бахчисарайський історійко-культурний заповідник»фінансових санкцій в сумі 17000 грн.; визнання недійсним акт Рескомітету АР Крим по охороні культурної спадщини № 1 від 11.11.2009 року про порушення КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" законодавства України в сфері охорони культурної спадщини; визнати недійсною Постанову Рескомітету АР Крим по охороні культурної спадщини від 16.11.2009 року про застосування до КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" фінансових санкцій в сумі 17000 грн.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Закон України «Про охорону культурної спадщини»від 08.06.2000 р. № 1805-III (зі змінами та доповненнями) (далі - Закон), який регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Охорона культурної спадщини складає систему правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація,державна реєстрація),запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини (абз. 7 ч. 1 ст.1 Закону).

Позивач Кримська республіканська установа «Бахчисарайський історико-культурний заповідник»зареєстрований як юридична особа 27.12.1994 року (свідоцтво серії А00 № 571424), ідентифікаційний код 02219582.

Відповідно до довідки з ЄДРПОУ, позивач є комунальною установою, до основного виду економічної діяльності позивача за КВЕД відноситься: діяльність музеїв та охорона історичних місць і будівель.

11.11.2009 року працівником відповідача було проведено перевірку дотримання законодавства в галузі охорони культурної спадщини «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник", за результатами якої складено акт №1 про порушення в сфері охорони культурної спадщини. Так, в акті зафіксовано, що на території памятки організовано проведення робіт без дозволу органів охорони культурної спадщини, чим порушено ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

На підставі акту стосовно директора КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" ОСОБА_5 було складено протокол від 11.11.2009 року про адміністративне правопорушення, передбаченого ст. 92 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Відповідно до постанови про накладення фінансових санкцій від 16.11.2009 року за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'ятки місцевого значення - «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району, до позивача згідно ч.3 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини»було застосовано фінансові санкції в розмірі 17000 грн.

Згідно з п.п.4.1, 4.2. Положення Рескомітет здійснює реалізацію державної політики в галузі охорони культурної спадщини, спрямованої на збереження, використання обєктів культурної спадщини в суспільному житті, захист традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього та наступних поколінь; участь в межах своєї компетенції в формуванні та реалізації державної політики в галузі охорони культурної спадщини та координація діяльності органів виконавчої влади АР Крим в цієї галузі.

Відповідно до своїх завдань до повноважень Рескомітету віднесено:

- здійснення контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів з охорони культурної спадщини(п.5.1. Положення № 379);

- забезпечення захисту обєктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування та пошкодження (п.5.6. Положення № 379);

- видача дозволу на проведення робіт на памятках місцевого значення (крім памяток археології), їх територіях та в зонах охорони. (п.5.13. Положення № 379);

- застосування фінансових санкцій за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини»(п.5.19. Положення № 379).

В межах своїх повноважень Рескомітет має право здійснення нагляду за виконанням робі з консервації, реабілітації, реставрації та музеєфікації памяток місцевого значення (п.6.8. Положення № 379).

Стаття 1 Закону визначає об'єкт культурної спадщини, як визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність (абз. 3 ч. 1).

Пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесене до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (абз. 6 ч. 1 ст.1.).

«Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району взято під охоронну відповідно до рішення Виконавчого комітету Кримської обласної ради народних депутатів від 15.04.1986 р. № 164Ю та віднесено до місцевих памяток, розташованих на території АР Крим.

Відповідно до абзацу 2 ч. 1 статті 26 Закону консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам'яток місцевого значення в АР Крим здійснюються за наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.

Відповідно до абз. 3 частини 1 статті 44 Закону відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Рішення органу охорони культурної спадщини про застосування фінансових санкцій може бути оскаржено до суду.

Статтею 45 Закону передбачено, що фінансові санкції,передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, керівником чи заступниками керівника органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Поряд з цим статтею 46 Закону передбачені підстави адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог посадових осіб органів охорони культурної спадщини та порушення вимог цього Закону, а саме: за проведення ремонтних, реставраційних або реабілітаційних робіт на пам'ятці, вчинені без відповідного дозволу органу охорони культурної спадщини, якщо ці дії не тягнуть за собою кримінальної відповідальності.

Підставою для проведення перевірки позивача Рескомітетом була вимога прокуратури АР Крим від 03.11.2009р.(вих. № 7/1-2211вих./09) про проведення перевірки дотримання законодавства в галузі охорони культурної спадщини при здійснені будівельних робі на памяткці місцевого значення «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Вілінської сільської ради, Бахчисарайського району.

Прокурорською перевіркою відповідно до листа прокуратури Бахчисарайського району в АР Крим від 26.10.2009 р. (вих. № 5448) було встановлено, що замовником робі є КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" на підставі контракту № 16/09/09-1 від 07.10.2009 р. з ТОВ «Стройпромгаз»на виконання робіт по капітальному ремонту елементів благоустрою меморіалу, відповідно до якого ТОВ «Стройпромгаз»були проведені роботу з демонтажу частини існуючої огорожі, здійснені будівельні роботи зі зведення фундаментів та стін двох споруд вхідної групи(музейне приміщення, каплиця), проведені інженерні комунікації.

Під час перевірки, яку було проведено головним спеціалістом відділу по інспектуванню та охороні обєктів культурної спадщини Рескомітету Манаєвим О.Ю. було відібрано пояснення від директора КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" ОСОБА_5, відповідно до яких початок робіт до отримання дозволу Рескомітету АР Крим з охорони культурної спадщини було повязано з сприятливими погодними умовами та бажанням закінчити всі «вологі»роботи будівельного циклу до зими.

Матеріали перевірки були розглянуті заступником голови Рескомітету та за їх результатами стосовно директора КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" складено протокол про адміністративне правопорушення на підстав ст. 92 Кодексу України про адміністративні правопорушення»та до юридичної особи КРУ "Бахчисарайський історико-культурний заповідник" застосовані фінансові санкції (постанова від 16.11.2009 року) в вигляді штрафу в розмірі 17000 грн. за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'яток.

Рішення про видачу дозволу на виконання робіт з благоустрою території меморіалу «Поле Альмінського бою»було прийнято відповідачем 23.11.2009 року (вих. № 2148) на підставі цього ж самого робочого проекту.

Проте, суд не погоджується із позивачем з огляду на те, що заяву про отримання дозволу на виконання робіт з благоустрою території меморіалу «Поле Альмінського бою»позивачем було направлено до відповідача тільки 13.11.2009 року (вих.№ 1562), тобто після проведення перевірки.

Науково-методична рада, яка погодила проект робіт, діє на підставі положення, затвердженого наказом Рескомітету АР Крим з охорони культурної спадщини 31.10.2006 р. № 36, та відповідно до ст. 7 Закону, є постійно діючим колегіальним дорадчим органом для розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини

Відповідно до положення про Науково- методичну раду з питань охорони культурної спадщини при Рескомітеті АР Крим з охорони культурної спадщини зазначеному органу не було делеговано повноважень щодо видачі дозволу на здійснення консервації,реставрації,реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам'яток місцевого значення в АР Крим.

Отже, рішення науково-методичної ради не можуть розглядатись як дозвіл органу охорони культурної спадщини на проведення робіт на памятках культурної спадщини.

Згідно з ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Прийняття рішень, вчинення дій суб'єктами владних повноважень передбачає, зокрема, до тримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на до сягнення яких спрямовані ці рішення (дії), є критерієм, який випливає з принципу пропорційності (адекватності). Дотримання прин ципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та ін тереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб'єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності зо крема передбачає, що:

-здійснення повноважень, як правило, не повинно спри чиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б ці лям, які заплановано досягти;

-якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані не обхідністю досягнення більш важливих цілей;

-несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб'єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за від сутності такого рішення чи дії;

-для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно оби рати найменш “шкідливі” засоби.

В силу викладеного можна зробити висновок , що принцип пропорційності має на меті досягнен ня балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Такі міжнародні договори підлягають переважному застосуванню перед актами національного законодавства (ст. 19 Закону України „Про міжнародні договори України”).

Таким міжнародним договором у даному випадку є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод. Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до названої Конвенції ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства. Встановлено також виняток, відповідно до якого позбавлення майна держава може передбачити, якщо це необхідно для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Відповідно до ст. 17 Закону України „Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського Суду з прав людини як джерело права. Це означає, що ст.1 Першого протоколу слід розуміти так, як вона розуміється в практиці Європейського Суду з прав людини.

Зокрема, у багатьох рішеннях Європейського Суду з прав людини під майном розуміється будь-який економічний актив. Наприклад, у справі „Джеймс та інші проти Сполученого Королівства” (1986 року) Європейський Суд з прав людини зазначив, що має бути обґрунтована пропорційність між застосованими заходами та переслідуваною метою, яку намагаються досягти шляхом позбавлення особи її власності.

Позивачем вчинялися заходи оформлення належним чином документів для проведення робіт з благоустрою меморіалу «Поле Альмінського бою»в селі Віліно, Бахчисарайського району.

Видача дозволу на проведення робіт відповідачем було здійснено на підставі робочого проекту, погодженого Науково-методичною радою при Рескомітеті з охорони культурної спадщини, без виправлень.

Під час проведення перевірки, працівником відповідача не було встановлено фактів завдання шкоди проведеними роботами меморіалу «Поле Альмінського бою», а також фактів недотримання проектної документації.

На підставі викладеного, судова колегія приходить до висновку про безпідставність доводів апеляційної скарги, оскільки вони спростовуються матеріалами справи та встановленими обставинами, оскільки в умовах відсутності шкоди інтересам держави та суспільства чи загрози її завдання до позивача були застосовані неспіврозмірні фінансові санкції, наслідок чого на підставі ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод з урахуванням практики Європейського Суду з прав людини , керуючись тим, що відповідно до Рішення Конституційного суду України № 15-рп/2004 від 02.11.2004 р. справедливість є вирішальним регулятором суспільних відносин, одним із вимірів права. Тобто, незважаючи на порушення позивачем встановленого порядку проведення робіт на памятці культурної спадщини, матеріалами справи не підтверджується нанесення позивачем будь-якої шкоди інтересам держави або суспільства.

Відповідно до частини 1 статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судова колегія дійшла до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, рішення суду ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування судового рішення не вбачається.

Керуючись ст.195; ст.196; п.1 ч.1 ст.198; ст.200; п.1 ч.1 ст.205; ст.206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Республіканського комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 25.03.10 у справі № 2а-15053/09/12/0170 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення згідно з частиною пятою статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалу може бути оскаржено в порядку статті 212 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою касаційна скарга на судові рішення подається безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення ухвали в повному обсязі.

Повний текст судового рішення виготовлений 26 квітня 2011 р.

Головуючий суддяпідписВ.А.Омельченко

Судді підпис Г.П.Ілюхіна підпис А.С. Цикуренко З оригіналом згідно

Головуючий суддя В.А.Омельченко