Рішення № 140962582, 27.10.2026, Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/3823/26

РІШЕННЯ

іменем України

27 жовтня 2026 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Блонського В.К. розглянувши адміністративну справу за позовом Комунального підприємства по будівництву, ремонту та експлуатації доріг виконавчого комітету Хмельницької міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування пунктів,

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство по будівництву, ремонту та експлуатації доріг виконавчого комітету Хмельницької міської ради (далі - КП БРЕД, позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (далі - Управління, відповідач), в якому просить:

1. Визнати протиправними та скасувати пункти 1, 5.1 та 5.2 Вимоги про усунення порушень законодавства Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 27.01.2026 № 132206-14/274-2026.

В обґрунтування позовних вимог щодо пункту 1 позивач зазначає, що додаткові угоди до договорів на постачання природного газу від 03.01.2020 №03 та від 05.01.2021 №03 сторони уклали на підставі статей 651, 652 Цивільного кодексу України та статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі». Кожного разу ціну за одиницю товару збільшували не більше ніж на 10 відсотків, загальна сума договорів не зростала, а обсяг закупівлі зменшувався. Коливання ціни на ринку підтверджено листами постачальника та експертними висновками й ціновими довідками торгово-промислової палати, а акт ревізії не містить висновку про відсутність такого підтвердження. Вважає, що збитків підприємству не завдано. Щодо пунктів 5.1 та 5.2 вимоги вказує, що КП БРЕД є платником податку на додану вартість. Роботи з благоустрою міста воно виконувало за розрахунками планових витрат, а виконання підтверджено актами приймання виконаних робіт, які підписувало Управління комунальної інфраструктури Хмельницької міської ради як замовник. На суми оплати підприємство нараховувало податкові зобов`язання та реєструвало податкові накладні. На думку позивача, отримані кошти за своєю економічною суттю є оплатою послуг, а підпункт 196.1.6 пункту 196.1 статті 196 Податкового кодексу України стосується особи, яка виплачує субсидію, а не її отримувача. Таку ж позицію висловила Державна податкова служба України в індивідуальних податкових консультаціях та в Загальнодоступному інформаційно-довідковому ресурсі.

Ухвалою суду від 12.03.2026 відкрито провадження у справі та вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач проти позову заперечує.

Насамперед відповідач вважає, що позивач не обґрунтував, яким чином вимога порушує його права та інтереси.

По суті вимоги відповідач зазначає таке. Внаслідок укладення додаткових угод ціна газу зросла за договором від 03.01.2020 №03 на 41,4 відсотка, а за договором від 05.01.2021 №03 - з 4099,00 грн до 12902,30 грн. Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 24.01.2024 у справі №922/2321/22 загальне збільшення ціни не повинно перевищувати 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами за результатами процедури закупівлі. Через це підприємству завдано матеріальної шкоди на суму 787153,77 грн. Відносини між розпорядником бюджетних коштів і одержувачем є бюджетними, а не цивільно-правовими. Кошти, отримані за кодом економічної класифікації видатків 2610, є невідплатними та безповоротними трансфертними платежами і не є об`єктом оподаткування податком на додану вартість. Позивач завищив потребу в бюджетних коштах на 83799427,70 грн, чим завдав збитків бюджету Хмельницької міської територіальної громади на суму 47522438,70 грн. Відповідач також посилається на постанови Верховного Суду, відповідно до яких правильність обчислення збитків перевіряється у справі за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій позивач підтримав позовні вимоги та додатково зазначив, що Держаудитслужба не є контролюючим органом у сфері оподаткування, а пункт 5.2 вимоги є невизначеним.

Від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив, у яких він підтримав свою позицію.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.

Відповідно до пункту 8.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року Управління з 13.10.2025 по 19.12.2025 провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП БРЕД за період з 01.07.2020 по 30.09.2025. За її результатами складено акт ревізії №06-08/26 від 22.12.2025 (далі - акт ревізії).

Акт ревізії підписано із запереченнями від 31.12.2025 №1368. Висновок на заперечення Управління направило позивачу листом від 19.01.2026 №132206-14/198-2026.

27.01.2026 Управління прийняло вимогу про усунення порушень законодавства №132206-14/274-2026 (далі - вимога).

У мотивувальній частині вимоги, зокрема, зазначено, що:

1. На порушення вимог пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII, на підставі укладених додаткових угод до Договорів від 03.01.2020 №03 та від 05.01.2021 №03, КП БРЕД у жовтні-грудні 2020 та лютому-липні 2021 років було зайво сплачено ТОВ «Екотехноінвест» коштів за отриманий природній газ в загальній сумі 787 153,77 грн. (з ПДВ), внаслідок безпідставного збільшення ціни за одиницю товару, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) КП БРЕД на вказану суму.

2. В порушення пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, з урахуванням підпункту 196.1.6 пункту 196.1 статті 196 Податкового кодексу України, всупереч пункту 1.5 та пункту 1.6 розділу 1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерством фінансів України від 12.03.2012 №333, одержувачем бюджетних коштів - КП БРЕД за рахунок коштів отриманих по КПКВК 1416030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» завищено потребу в бюджетних коштах (за рахунок включення до бюджетних запитів податку на додану вартість), які профінансовано. Вказане порушення призвело до нанесення збитків Хмельницькому міському бюджету в період з 01.07.2020 по 30.09.2025 на загальну суму 47 522 438,70 грн.

У частині, що оскаржується, вимога містить такі приписи:

1. Забезпечити відшкодування (стягнення) на користь Підприємства матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок необґрунтованого підняття ціни на паливно-мастильні матеріали в сумі - 787 153,77 грн, відповідно до норм статтей 22, 610-625 Цивільного кодексу України, чи обрати інший спосіб реалізації права на усунення порушень.

5.1 В подальшому при плануванні потреби в бюджетних коштах на організацію благоустрою населених пунктів дотримуватися вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, з урахуванням підпункту 196.1.6 пункту 196.1 статті 196 Податкового кодексу України, в частині не допущення включення сум ПДВ до розрахунку потреби.

5.2 Здійснити комплекс заходів, щодо приведення у відповідність фінансової діяльності КП БРЕД згідно норм Податкового Кодексу України за період з 01.07.2020 по 30.09.2025, шляхом звернення до ДПІ за місцем реєстрації.

У заключній частині вимоги зазначено, що відповідно до пунктів 3 та 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.

Щодо закупівлі природного газу суд встановив таке.

03.01.2020 між ТОВ «Екотехноінвест» та КП БРЕД укладено договір на закупівлю №03 на постачання природного газу. Річний плановий обсяг постачання становив 300000 мі, ціна - 4850,00 грн з ПДВ за 1000 м3, загальна сума договору - 1455000,00 грн з ПДВ. Додатковими угодами №4 від 30.09.2020, №5 від 05.10.2020, №6 від 30.10.2020 та №7 від 12.11.2020 ціну газу послідовно збільшено до 5310,00 грн, 5750,40 грн, 6325,44 грн та 6863,89 грн з ПДВ за 1000 м3, а річний обсяг постачання - зменшено. Додатковою угодою №8 від 24.12.2020 обсяг постачання визначено в 213547,448 м3, а загальну суму договору - 982113,42 грн. Додаткові угоди №4-№8 сторони уклали, керуючись пунктом 2 частини 4 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі».

05.01.2021 між тими ж сторонами укладено договір №03 на постачання природного газу на 2021 рік. Річний обсяг постачання становив 300000 м3, ціна - 4099,00 грн з ПДВ за 1000 м3, загальна сума - 1229700,00 грн з ПДВ. Додатковими угодами №2-№14 (від 15.02.2021 по 30.06.2021) ціну газу послідовно збільшено до 12902,25 грн з ПДВ за 1000 м3, а річний обсяг постачання зменшено до 123165,28 м. Додатковою угодою №15 від 09.07.2021 визначено загальну суму договору - 1229700,42 грн. Ці додаткові угоди сторони уклали, керуючись пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до розрахунку зайво сплачених коштів (додаток №2 до акта ревізії) КП БРЕД отримало 66,32 тис. м3 газу у жовтні-грудні 2020 року та 120,82 тис. м3 у лютому-липні 2021 року, за які сплатило 1685624,06 грн. За ціною, збільшеною на 10 відсотків від початкової, вартість цього газу становила б 898470,29 грн. Різницю в сумі 787153,77 грн відповідач кваліфікував як матеріальну шкоду.

Щодо фінансування робіт з благоустрою суд встановив таке.

У період з 01.07.2020 по 30.09.2025 КП БРЕД як одержувач бюджетних коштів отримувало фінансування від Управління комунальної інфраструктури Хмельницької міської ради за КПКВК 1416030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)». Потребу у фінансуванні підприємство визначало розрахунками планових витрат на виконання заходів з благоустрою міста: утримання вулиць, площ і скверів, санітарне очищення територій, технічний нагляд за поточним ремонтом об`єктів та елементів благоустрою. До розрахунків включався податок на додану вартість.

Договорів між розпорядником бюджетних коштів і КП БРЕД не укладалося. Щомісяця між ними підписувалися акти приймання виконаних робіт, в яких враховано податок на додану вартість у розмірі 20 відсотків. Сторони не заперечують, що на суми оплати позивач складав і реєстрував податкові накладні в Єдиному реєстрі податкових накладних.

Відповідно до акта ревізії та відзиву позивач отримав фінансування:

- у період з 01.07.2020 по 31.12.2020 - 35488788,16 грн, у тому числі ПДВ 5914798,03 грн;

- за 2021 рік - 76368456,87 грн, у тому числі ПДВ 12728076,15 грн;

- за 2022 рік - 170455785,39 грн, у тому числі ПДВ 2534018,95 грн;

- за 2023 рік - 184537271,43 грн, у тому числі ПДВ 18886566,49 грн;

- за 2024 рік - 155943978,30 грн, у тому числі ПДВ 25990663,05 грн;

- у період з 01.01.2025 по 30.09.2025 - 106471830,21 грн, у тому числі ПДВ 9992926,00 грн.

05.12.2025 КП БРЕД звернулося до Державної податкової служби України із запитом №1209 про надання індивідуальної податкової консультації. У запиті підприємство поставило питання, чи є об`єктом оподаткування податком на додану вартість операції з виконання робіт з благоустрою міста, підтверджені актами виконаних робіт та оплачені бюджетними коштами за КЕКВ 2610.

В індивідуальній податковій консультації від 20.01.2026, наданій позивачу, Державна податкова служба України зазначила таке. Для цілей визначення об`єкта оподаткування податком на додану вартість визначальним є факт здійснення комунальним підприємством операцій з постачання товарів/послуг, у тому числі з їх безоплатного постачання, а не факт отримання коштів, у тому числі бюджетних коштів за кодом 2610. Комунальне підприємство зобов`язане складати та реєструвати податкові накладні при здійсненні операцій з виконання/постачання робіт/послуг за рахунок бюджетних коштів.

Листом від 28.01.2026 №132206-14/288-2026 відповідач поінформував про результати ревізії в цій частині Головне управління ДПС у Хмельницькій області.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з частиною 4 статті 2 Закону №2939-XII, якою статтю доповнено Законом України від 10.10.2024 №4017-IX, відносини щодо прийняття, пред`явлення, набуття чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання, припинення дії вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, що виникають за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, у тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, регулюються Законом України "Про адміністративну процедуру" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства, яка складається за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, має відповідати змісту і формі адміністративного акта відповідно до вимог Закону України "Про адміністративну процедуру".

Пунктом 49 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550), визначено, що у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об`єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган державного фінансового контролю ставить вимоги перед керівником об`єкта контролю та органом його управління щодо пред`явлення цивільних позовів до винних осіб.

Відповідно до абзаців 2 та 5 пункту 50 Порядку №550 органи державного фінансового контролю також вживають заходів до забезпечення: звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 2 Закону України від 17.02.2022 №2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон №2073-IX) адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).

Відповідно до статті 8 Закону №2073-IX адміністративний орган забезпечує належність та повноту з`ясування обставин справи, безпосередньо досліджує докази та інші матеріали справи. Адміністративний орган під час здійснення адміністративного провадження враховує всі обставини, що мають значення для вирішення справи. Адміністративний орган зобов`язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону.

Згідно з частиною 1 статті 72 Закону №2073-IX мотивування (обґрунтування) адміністративного акта в письмовій формі повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта.

Стосовно позовних вимог в частині оскарження пункту 1 вимоги суд зазначає таке.

Відповідач вважає, що пункт 1 вимоги не порушує прав позивача, оскільки збитки не можуть бути стягнуті шляхом вимоги.

Частиною 5 статті 242 КАС України встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Надаючи оцінку доводам відповідача, суд враховує висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 30.12.2024 у справі № 440/4083/22. Предметом спору в тій справі були пункти вимоги органу державного фінансового контролю про забезпечення відшкодування збитків, завданих комунальному підприємству збільшенням ціни за одиницю товару додатковими угодами до договорів про закупівлю, укладених як до, так і після 19.04.2020. Ці правовідносини є подібними до спірних.

У цій постанові Верховний Суд зазначив, що постанови Верховного Суду від 27.05.2021 у справі № 160/8621/19, від 15.07.2021 у справі № 160/8418/19, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, на які посилається відповідач, стосуються правовідносин, які не є подібними. Водночас указані постанови суду касаційної інстанції не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Верховний Суд дійшов висновку, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Проте оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.

Крім того, з 15.11.2024 Закон № 2939-XII діє в редакції Закону № 4017-IX. Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 2939-XII вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства, яка складається за результатами інспектування підприємства, що використовує комунальне майно, має відповідати змісту і формі адміністративного акта відповідно до вимог Закону України "Про адміністративну процедуру". Сама вимога містить застереження, що вона набирає чинності з дня доведення її до відома позивача, а за невиконання законних вимог органу державного фінансового контролю встановлено кримінальну відповідальність.

Отже, доводи відповідача про відсутність порушеного права є безпідставними, а пункт 1 вимоги підлягає перевірці на відповідність частині 2 статті 2 КАС України. Правильність обчислення розміру збитків предметом перевірки в цій справі не є.

Пунктом 2 частини 4 статті 36 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) у редакції, чинній до 19.04.2020, передбачено, що умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: 2) зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.

Відповідно до пункту 6 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922-VIII у редакції Закону України від 19.09.2019 № 114-IX договори про закупівлю, укладені у порядку та на умовах, установлених до введення в дію цього Закону, виконуються в повному обсязі до закінчення строку, на який такі договори були укладені. Зміни до таких договорів вносяться у порядку та на умовах, встановлених до введення в дію цього Закону.

Згідно з пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII у редакції Закону № 114-IX істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: 2) збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.

Відповідно до частини 1 статті 652 Цивільного кодексу України у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений або розірваний за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов`язання. Зміна обставин є істотною, якщо вони змінилися настільки, що, якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.

У постанові від 30.12.2024 у справі № 440/4083/22 Верховний Суд, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22, зазначив таке:

Із системного тлумачення наведених норм ЦК України ГК України та Закону № 922-VIII вбачається, що ціна товару є істотною умовою договору про закупівлю. Зміна ціни товару в договорі про закупівлю після виконання продавцем зобов`язання з передачі такого товару у власність покупця не допускається.

Зміна ціни товару в бік збільшення до передачі його у власність покупця за договором про закупівлю можлива у випадку збільшення ціни такого товару на ринку, якщо сторони договору про таку умову домовились. Якщо сторони договору про таку умову не домовлялись, то зміна ціни товару в бік збільшення у випадку зростання ціни такого товару на ринку можлива, лише якщо це призвело до істотної зміни обставин, в порядку статті 652 ЦК України, якщо вони змінилися настільки, що якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.

У будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10 відсотків від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.

В іншому випадку не досягається мета Закону № 922-VIII, яка полягає в забезпеченні ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенні конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобіганні проявам корупції в цій сфері та розвитку добросовісної конкуренції, оскільки продавці з метою перемоги можуть під час проведення процедури закупівлі пропонувати ціну товару, яка нижча за ринкову, а в подальшому, після укладення договору про закупівлю, вимагати збільшити цю ціну, мотивуючи коливаннями ціни такого товару на ринку.

Верховний Суд також зазначив, що вказана норма Закону № 922-VIII в редакції до 19.04.2020 не дозволяла зміни ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами при укладенні договору про закупівлю, проте не обмежувала сторони в можливості багато разів змінювати (не було обмежень щодо строків зміни ціни) таку ціну протягом дії договору в межах встановлених 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку. В новій редакції норма пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII не змінила свого змісту щодо розміру зміни ціни за одиницю товару (не більше ніж на 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами при укладенні договору про закупівлю), проте була доповнена умовою, яка обмежила строки зміни такої ціни, а саме не частіше ніж один раз на 90 днів.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 вирішила відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 05.04.2023 № 420/17618/21, про те, що норми пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII дають можливість сторонам на внесення необмеженої кількості разів змін до договору про закупівлю в частині збільшення ціни за одиницю товару за умови дотримання обмеження щодо збільшення такої ціни до 10 відсотків за кожний раз такого збільшення.

Договір від 03.01.2020 № 03 укладено до введення в дію Закону № 114-IX, тобто до 19.04.2020. Відповідно до пункту 6 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922-VIII зміни до нього вносилися за правилами пункту 2 частини 4 статті 36 Закону № 922-VIII у попередній редакції. Саме на цю норму сторони послалися в додаткових угодах № 4-8. Посилання відповідача на пункт 2 частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII щодо цього договору є неточним. Разом з тим, як зазначив Верховний Суд, обидві норми однаково обмежують загальне збільшення ціни 10 відсотками від ціни, визначеної сторонами при укладенні договору. Тому ця неточність не впливає на правильність висновку про наявність порушення.

Договір від 05.01.2021 № 03 укладено після введення в дію Закону № 114-IX. Зміни до нього регулюються пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII.

Суд встановив, що за договором від 03.01.2020 № 03 ціну за 1000 мі газу збільшено з 4850,00 грн до 6863,89 грн, тобто на 41,52 відсотка. За договором від 05.01.2021 № 03 ціну збільшено з 4099,00 грн до 12902,25 грн, тобто на 214,77 відсотка. В обох випадках загальне збільшення ціни перевищує 10 відсотків від ціни, визначеної сторонами при укладенні договорів за результатами процедури закупівлі.

Доводи позивача про те, що кожна окрема зміна ціни не перевищувала 10 відсотків, загальна сума договорів не збільшувалась, а коливання ціни підтверджено експертними висновками та ціновими довідками торгово-промислової палати, суд відхиляє. Висновок Великої Палати Верховного Суду обмежує саме загальне збільшення ціни незалежно від кількості додаткових угод. Тому наявність документального підтвердження коливання ціни на ринку не дозволяє збільшити ціну більш ніж на 10 відсотків від договірної.

Не приймає суд і доводів позивача про те, що постанову Великої Палати Верховного Суду ухвалено після укладення додаткових угод. Висновок Великої Палати Верховного Суду є тлумаченням норм, чинних на час укладення додаткових угод, а не новим правовим регулюванням. У постанові від 30.12.2024 у справі № 440/4083/22 Верховний Суд застосував цей висновок до додаткових угод, укладених у 2019-2021 роках.

Посилання позивача на лист Мінекономіки від 24.11.2020 № 3304-04/69987-06 суд відхиляє, оскільки цей лист не є нормативно-правовим актом. Посилання на постанови Верховного Суду від 09.06.2022 у справі № 927/636/21, від 07.12.2022 у справі № 927/189/22 та від 05.09.2023 у справі № 926/3244/22 також не можуть бути враховані: Велика Палата Верховного Суду в постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 сформулювала висновок щодо застосування пункту 2 частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII, а суд враховує останню правову позицію Верховного Суду. Постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2025 у справі № 240/34133/22 та Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2025 у справі № 300/4486/24 не є висновками щодо застосування норм права в розумінні частини 5 статті 242 КАС України.

Отже, висновок відповідача про порушення позивачем вимог законодавства про публічні закупівлі при укладенні додаткових угод до договорів від 03.01.2020 № 03 та від 05.01.2021 № 03 є обґрунтованим. Пункт 1 вимоги, яким позивача зобов`язано забезпечити відшкодування матеріальної шкоди або обрати інший спосіб реалізації права на усунення порушень, прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII.

Найменування в пункті 1 резолютивної частини вимоги предмета закупівлі «паливно-мастильними матеріалами» суд оцінює як технічну неточність. Вона не впливає на зміст вимоги, оскільки підстава і розмір шкоди повністю відповідають пункту 1 мотивувальної частини вимоги, яка стосується природного газу, та акту ревізії. Доводи позивача про неправильність розрахунку розміру шкоди не є предметом перевірки в цій справі і можуть бути заявлені у справі за позовом про стягнення збитків.

За таких обставин підстав для визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги немає, тому в задоволенні позову в цій частині потрібно відмовити.

Стосовно позовних вимог в частині оскарження пунктів 5.1 та 5.2 вимоги, суд зазначає таке.

Пункти 5.1 та 5.2 зобов`язують позивача змінити порядок визначення потреби в бюджетних коштах і вжити заходів щодо зміни податкового обліку за період з 01.07.2020 по 30.09.2025.

Ці пункти ґрунтуються на висновку відповідача про те, що отримані позивачем бюджетні кошти за КЕКВ 2610 не є об`єктом оподаткування податком на додану вартість, а тому включення податку до розрахунку потреби в бюджетних коштах є їх завищенням.

Відповідно до пункту 7.3 статті 7 Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI (далі - ПК України) будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу та/або положення, які встановлюють відповідальність за порушення норм податкового законодавства.

Згідно з пунктом 185.1 статті 185 ПК України об`єктом оподаткування є операції платників податку з: б) постачання послуг, місце постачання яких розташоване на митній території України, відповідно до статті 186 цього Кодексу.

Відповідно до підпункту 14.1.185 пункту 14.1 статті 14 ПК України постачання послуг - будь-яка операція, що не є постачанням товарів, чи інша операція з передачі права на об`єкти права інтелектуальної власності та інші нематеріальні активи чи надання інших майнових прав стосовно таких об`єктів права інтелектуальної власності, а також надання послуг, що споживаються в процесі вчинення певної дії або провадження певної діяльності. З метою оподаткування постачанням послуг, зокрема є: б) постачання послуг за рішенням органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або в примусовому порядку.

Згідно з абзацом третім пункту 188.1 статті 188 ПК України до складу договірної (контрактної) вартості включаються будь-які суми коштів, вартість матеріальних і нематеріальних активів, що передаються платнику податків безпосередньо покупцем або через будь-яку третю особу у зв`язку з компенсацією вартості товарів/послуг.

Відповідно до пункту 187.7 статті 187 ПК України датою виникнення податкових зобов`язань у разі постачання товарів/послуг з оплатою за рахунок бюджетних коштів є дата зарахування таких коштів на рахунок платника податку в банку/небанківському надавачу платіжних послуг або дата отримання відповідної компенсації у будь-якій іншій формі, включаючи зменшення заборгованості такого платника податку за його зобов`язаннями перед бюджетом.

Підпунктом 196.1.6 пункту 196.1 статті 196 ПК України встановлено, що не є об`єктом оподаткування операції з виплат у грошовій формі заробітної плати (інших прирівняних до неї виплат), а також пенсій, стипендій, субсидій, дотацій за рахунок бюджетів або Пенсійного фонду України чи інших фондів загальнообов`язкового соціального страхування (крім тих, що надаються у майновій формі).

З наведених норм випливає, що підпункт 196.1.6 пункту 196.1 статті 196 ПК України виключає з об`єкта оподаткування саму операцію з виплати субсидії за рахунок бюджету. Водночас він не виключає з об`єкта оподаткування операції платника податку з постачання послуг, оплачуваних за рахунок бюджетних коштів, можливість яких прямо передбачена пунктом 187.7 статті 187 ПК України.

Відповідно до статті 1 Закону України від 16.07.1999 № 996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» превалювання сутності над формою - операції обліковуються відповідно до їх сутності, а не лише виходячи з юридичної форми.

Згідно з пунктом 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333 (далі - Інструкція № 333), субсидії - це усі невідплатні поточні виплати підприємствам, які не передбачають компенсації у вигляді спеціально обумовлених виплат або товарів і послуг в обмін на проведені платежі, а також видатки, пов`язані з відшкодуванням збитків державних підприємств.

Відповідно до пункту 1.5 Інструкції № 333 видатки одержувачів бюджетних коштів здійснюються, зокрема, за кодом 2610 "Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)".

Таким чином, код 2610 є загальним кодом для поточних видатків одержувачів бюджетних коштів. Економічна класифікація видатків бюджету визначає порядок бюджетного обліку видатків. Вона не регулює питань оподаткування і, з огляду на пункт 7.3 статті 7 ПК України, не може визначати наявність чи відсутність об`єкта оподаткування податком на додану вартість.

Матеріалами справи, зокрема актом ревізії, підтверджено, і відповідач цього не заперечує, що позивач виконував роботи з благоустрою міста в обсягах, визначених розрахунками витрат. Виконання цих робіт щомісяця підтверджувалося актами приймання виконаних робіт, які підписувало Управління комунальної інфраструктури Хмельницької міської ради як замовник. Фінансування надавалося в розмірі вартості виконаних робіт. Отже, кошти отримувались у зв`язку з компенсацією вартості виконаних позивачем робіт (послуг), а не як невідплатна виплата, яка не передбачає надання послуг в обмін на проведені платежі.

Відсутність окремого договору між розпорядником бюджетних коштів і позивачем не змінює суті операцій. Відповідач не довів, що операції позивача з виконання робіт з благоустрою, оплачені за рахунок бюджетних коштів, не є постачанням послуг у розумінні ПК України.

Таку саму позицію висловила Державна податкова служба України - орган, який згідно з підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 ПК України є контролюючим органом щодо дотримання законодавства з питань оподаткування. В індивідуальній податковій консультації, наданій позивачу на його запит від 05.12.2025, ДПС зазначила, що для цілей визначення об`єкта оподаткування податком на додану вартість визначальним є факт постачання послуг, а не факт отримання коштів за кодом 2610.

Відповідно до підпункту 19-1.1.1 пункту 19-1.1 статті 19-1 ПК України контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, здійснюють адміністрування податків, зборів, платежів, у тому числі проводять відповідно до законодавства перевірки та звірки платників податків.

Закон № 2939-XII не наділяє орган державного фінансового контролю повноваженнями визначати наявність чи відсутність об`єкта оподаткування, встановлювати податкові зобов`язання платника податків або зобов`язувати його переглядати податковий облік. Повноваження відповідача контролювати правильність визначення потреби в бюджетних коштах не охоплює права вирішувати податково-правові питання всупереч ПК України та позиції уповноваженого контролюючого органу.

Пункт 5.2 вимоги фактично зобов`язує позивача переглянути податкові зобов`язання з податку на додану вартість за п`ять років. Відповідач при цьому сам поінформував Головне управління ДПС у Хмельницькій області про виявлені обставини. Тобто відповідач вийшов за межі своїх повноважень і переклав на позивача обов`язок змінити податковий облік на підставі власної правової оцінки, яка не узгоджується з ПК України.

Крім того, пункти 20 і 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228), на порушення яких посилається вимога, адресовані головним розпорядникам і стосуються показників, що включаються до проектів кошторисів. Так, пунктом 20 Порядку № 228 передбачено, що під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об`єктивну потребу в коштах кожної установи. Пунктом 22 Порядку № 228 визначено, що показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю. Позивач не є бюджетною установою і кошторису не має. Згідно з пунктом 9 Порядку № 228 одержувач використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань. Відповідач не обґрунтував, яким чином позивач як одержувач бюджетних коштів порушив пункти 20 та 22 Порядку № 228.

Отже, пункти 5.1 та 5.2 вимоги прийняті поза межами повноважень відповідача, без належного обґрунтування та без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Вони не відповідають вимогам частини 2 статті 2 КАС України та статті 8 Закону № 2073-IX.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач довів правомірність пункту 1 вимоги, однак не довів правомірності пунктів 5.1 та 5.2 вимоги.

Зважаючи на встановлені фактичні обставини справи та наведені норми законодавства, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню шляхом визнання протиправними та скасування пунктів 5.1 та 5.2 вимоги.

Згідно з частиною 3 статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Позивач сплатив судовий збір у розмірі 2662,40 грн за одну вимогу немайнового характеру, якою оскаржено три пункти вимоги. Оскільки позов задоволено щодо двох із трьох пунктів, на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача слід стягнути судовий збір пропорційно до задоволених вимог - 1774,93 грн.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов Комунального підприємства по будівництву, ремонту та експлуатації доріг виконавчого комітету Хмельницької міської ради задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати пункти 5.1 та 5.2 Вимоги про усунення порушень законодавства Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 27.01.2026 № 132206-14/274-2026.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь Комунального підприємства по будівництву, ремонту та експлуатації доріг виконавчого комітету Хмельницької міської ради судовий збір у розмірі 1774,93 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач:Комунальне підприємство по будівництву, ремонту та експлуатації доріг виконавчого комітету Хмельницької міської ради (вул. Ярослава Мудрого, 5,м. Хмельницький,Хмельницький р-н, Хмельницька обл.,29009 , код ЄДРПОУ - 03335445)Відповідач:Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області (пров. 2-й Кам`янецький, 19/1,м. Хмельницький,Хмельницький р-н, Хмельницька обл.,29005 , код ЄДРПОУ - 40913645)

Головуючий суддя В.К. Блонський