Ухвала суду № 140258835, 30.09.2026, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/16067/26

У Х В А Л А

30 вересня 2026 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Марина П.П., розглянувши в порядку письмового провадження клопотання представників відповідачів про залишення без руху адміністративного позову заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Великодного Дмитра Вадимовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Одеської міської ради, Одеської міської військової адміністрації Одеського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача комунальне підприємство Міськзелентрест про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа за адміністративним позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Великодного Дмитра Вадимовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Одеської міської ради, Одеської міської військової адміністрації Одеського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача комунальне підприємство Міськзелентрест, в якому позивач просить:

визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради та Одеської міської військової адміністрації стосовно невжиття заходів щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду ботанічної пам`ятки природи місцевого значення Платан західний, площею 0,01 га, що розташована за адресою: м. Одеса, сквер Оперного театру, розроблення та затвердження документації із землеустрою, внесення відомостей до Державного земельного кадастру;

зобов`язати Одеську міську раду та Одеську міську військову адміністрацію забезпечити відповідно до законодавства України встановлення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду ботанічної пам`ятки природи місцевого значення Платан західний, площею 0,01 га, що розташована за адресою: м. Одеса, сквер Оперного театру, шляхом організації робіт з розроблення та затвердження у встановленому законодавством порядку проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж об`єкта природно-заповідного фонду ботанічної пам`ятки природи місцевого значення Платан західний, площею 0,01 га, що розташована за адресою: м. Одеса, сквер Оперного театру, встановлення його меж в натурі (на місцевості) та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі пам`ятки природи і пов`язані з її статусом обмеження у використанні земель.

Представником відповідача Одеської міської ради подано клопотання про залишення адміністративного позову без розгляду, яке обґрунтовано тим, що у випадку нездійснення або неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави прокурор має право звернутися до суду фактично «замість» такого органу із позовом, із яким мав би звернутися відповідний орган, але цього не зробив. Відповідно, законом мають бути чітко визначені повноваження органу (в особі якого звертається прокуратура) на звернення до суду з відповідним позовом. Відповідач вказує, що прокурором у позовній заяві безпідставно визначено позивачем Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), оскільки остання не має права на звернення до суду з цим позовом. Звернення до суду із цим позовом про зобов`язання забезпечити відповідно до вимог законодавства України встановлення в натурі (на місцевості) меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення шляхом організації проведення робіт з розроблення та затвердження у встановленому законодавством порядку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно заповідного фонду ботанічної пам`ятки природи місцевого значення та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі території ботанічної пам`ятки природи місцевого значення, а також пов`язані з її статусом обмеження у використанні земель, не належить до компетенції Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Представником позивача подано заперечення на клопотання про залишення позову без розгляду, в обґрунтування якого зазначено, що пунктом 6 Положення передбачено, що Інспекція звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування , їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. При цьому, встановлення меж територій природно-заповідного фонду є одним з обов`язкових за законом заходів із землеустрою, який забезпечує закріплення на місцевості меж цих територій з метою їх раціонального використання та охорони. Діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати відповідні органи Державної екологічної інспекції України. У прокурора є обґрунтовані підстави для пред`явлення позовної заяви в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), у зв`язку із нездійсненням останньою захисту інтересів держави належним чином.

Дослідивши вказане клопотання відповідача, суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

В контексті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За змістом підпункту 2 пункту 3, підпункту «б» підпункту 2, підпункту 5 пункту 4, пункту 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:

здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Отже, діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Держекоінспекції. Зміст наведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідних суб`єктів, що порушують вимоги законодавства про природно-заповідний фонд.

Реалізації права Інспекції на звернення до суду з позовом передує реалізація нею своїх повноважень щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у встановленому законодавством порядку.

Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 08 грудня 2020 року у справі №809/807/17 та від 25 січня 2023 року у справі №380/9452/21.

У даному випадку, звертаючись до суду, прокурор стверджував, що при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону №1697-VII, за результатами вивчення стану дотримання вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду встановлено невжиття заходів щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду ботанічної пам`ятки природи місцевого значення Платан західний, площею 0,01 га, що розташована за адресою: м. Одеса, сквер Оперного театру, розроблення та затвердження документації із землеустрою, внесення відомостей до Державного земельного кадастру.

Приморською окружною прокуратурою м. Одесиз метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах направлено на адресу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) запит № 52-7241ВИХ-26 від 05.05.2026, в якому повідомлено про встановлені порушення вимог природоохоронного законодавства, а також запитано інформацію щодо вжитих Інспекцією заходів реагування на зазначені у запиті порушення та звернення до суду з відповідним позовом.

Листом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 20.05.2026 № 2557/1.2 повідомлено, що заходи позовного характеру у відношенні Одеської міської ради та Одеської міської військової адміністрації щодо визнання бездіяльності та зобов`язання вчинити дії з наведеного вище питання, Інспекцією не вживались та найближчим часом вживатись не плануються, в зв`язку обмеженим фінансуванням на сплату судового збору.

Суд звертає увагу, що ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Інспекцією дій щодо захисту інтересів держави.

На думку Суду, наведені прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», а означені ним обставини свідчать про невжиття Інспекцією дій щодо захисту інтересів держави у відповідній сфері.

Такий підхід до визначення правової природи спірних правовідносин відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним, зокрема, у вже згаданій вище постанові Верховного Суду від 25 січня 2023 року у справі №380/9452/21, а також у постановах від 30 липня 2024 року у справі №260/1174/21, від 31 липня 2025 року у справі №420/14210/23, від 11 листопада 2025 року у справі №580/9300/23, від 27 листопада 2025 року по справі № 340/1779/24.

За таких обставин суд не вбачає підстав для залишення позовної заяви без розгляду, у зв`язку з чим у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду слід відмовити.

Керуючись ст.ст.122, 123, 240, 256, 287, 295 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

В задоволенні клопотання представника Одеської міської ради про залишення адміністративного позову без розгляду - відмовити.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до вимог ст.256 КАС України.

Ухвала суду окремо від остаточного рішення оскарженню не підлягає.

Суддя Марин П.П.