Рішення № 106762505, 04.10.2022, Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/4308/22

РІШЕННЯ

іменем України

04 жовтня 2022 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Козачок І.С.

за участі: секретаря судового засідання Уроди І.М. представника позивача та представників третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні позивачарозглянувши в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" , треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача ПрАТ "Ю Ар Ді Українські дороги" (попередня назва ПАТ «Хмельницьке ШБУ№ 56) , Товариство з обмеженою відповідальністю «СТЛ+М» , ДП «Хмельницький облавтодор» , Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне українсько-німецьке підприємство «Автострада» , Приватне підприємство виробничо-комерційна фірма "Будмонтажсервіс" , Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-ГРУП»

до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області

про визнання протиправним та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

ПРЕДМЕТ, ПІДСТАВИ ТА ЗМІСТ ПОЗОВУ.

Державне підприємство "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" звернулось до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі також Управління), у якому, з урахуванням заяви про зміну підстав позову, просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління від 22.02.2022 № 040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 13.01.2020 по 30.09.2021.

Позивач зазначає, що проведеною ревізією встановлено ряд порушень, які полягають у завищенні вартості робіт з поточного середнього ремонту, які виконувались залученими підрядними організаціями, що призвело до завдання значних збитків державному бюджету. Інші виявлені порушення стосуються здійснення позивачем необґрунтованих витрат державних коштів без затвердженого/погодженого фінансового плану та інших розрахунків. На акт ревізії були подані заперечення, які залишені Держаудитслужбою поза увагою. Позивач частково усунув виявлені під час ревізії порушення, однак з обґрунтованістю решти пунктів вимоги не погоджується, вважаючи їх безпідставними.

Що стосується об`єктивної сторони виявлених відповідачем порушень, позивач зазначає, що масив робіт щодо поточного середнього ремонту на відповідних ділянках автошляхів, який виконаний підрядними організаціями впродовж 2020-2021 років, був проведений відповідно до встановлених вимог закону та державних стандартів. Стверджуючи це, він покликається на протоколи випробувань зразків дорожнього покриття (кернів), які складались при прийнятті цих робіт та засвідчують відповідність їх вимогам державних будівельних норм та стандартів. В свою чергу, дослідження, які проводились під час ревізії із залученням сторонніх організацій позивач вважає необ`єктивними, оскільки зразки для такого дослідження, на його думку, були відібрані із порушенням вимог нормативних актів, окремі з них - поза межами 6-місячного строку. На думку позивача, це не дозволяє погодитись з об`єктивністю та доведеністю фактів порушень, відображених у спірній вимозі, а відтак і з висновком щодо завищення вартості робіт/послуг та заподіяння збитків. Позивач у зв`язку з цим заперечує також і обов`язок нарахування і стягнення пені з контрагентів підрядних організацій, та відшкодування збитків, завданих завищенням витрат на утримання служби замовника. Що стосується порушень, пов`язаних з недотриманням вимог щодо складання фінансових планів та інших суміжних питань, посилається на дотримання ним відповідних вимог в цій частині.

ВІДЗИВ ТА ІНШІ ЗАЯВИ У СПРАВІ.

У відзивах Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі також Управління) просить у позові відмовити.

Покликається на правомірність висновків ревізії, якою встановлені факти завищення позивачем витрат бюджетних коштів внаслідок прийняття та оплати робіт та послуг, проведених із порушенням технології та порядку, визначеного будівельними нормами і правилами. Зазначає, що залученими під час ревізії уповноваженими організаціями проведені необхідні лабораторні та польові дослідження стану та якості дорожнього покриття, яке зазнало ремонту у 2020-2021 роках, замовником якого виступав позивач. Під час цих досліджень встановлені такі порушення як: відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону, підвищені показники водонасичення та занижені коефіцієнти ущільнення дорожнього покриття на окремих ділянках доріг, завищення обсягів виконаних робіт. Вказані порушення призвели до завищення вартості виконаних робіт/послуг, що, в свою чергу, обумовило безпідставні витрати бюджетних коштів на користь підрядних організацій, які проводили ці роботи. Зважаючи на це, оскаржуваною вимогою позивача зобов`язано вчинити дії з метою відшкодування завданих державі збитків, а також усунути інші виявлені порушення. Управління також покликається на правову позицію Верховного Суду стосовно можливості оцінки обґрунтованості розміру збитків, встановлених органами Держаудитслужби, під час розгляду спорів щодо стягнення сум таких збитків.

У відповіді на відзив позивач не погоджується з доводами відповідача, зазначаючи про необ`єктивність висновків ревізії та безпідставність оскарженої вимоги. В свою чергу, відповідач у запереченнях на відповідь на відзив вказує на те, що надані позивачем документи не спростовують суті порушень, встановлених ревізією.

Справа розглядається за правилами загального позовного провадження.

За клопотанням позивача до участі у справі залучені треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, на його стороні. Такими особами є підрядні організації, які виконували роботи щодо поточного середнього ремонту дорожнього покриття на відповідних ділянках автошляхів: Дочірнє підприємство Хмельницький облавтодор, Товариство з обмеженою відповідальністю Спільне Українсько - Німецьке підприємство Автострада, Товариство з обмеженою відповідальністю СТЛ+М, Приватне підприємство виробничо-комерційна фірма Будмонтажсервіс, Приватне акціонерне товариство Хмельницьке шляхово-будівельне управління № 56 (нова назва ПрАТ Ю Ар Ді Українські дороги), Товариство з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія МД-ГРУП.

Треті особи без самостійних вимог на стороні позивача скористались правом надати письмові пояснення по справі, у яких підтримали позицію позивача.

Узагальнені доводи третіх осіб зводяться до того, що витрати, понесені позивачем (замовником робіт та послуг) у зв`язку з прийняттям та оплатою виконаних робіт та послуг з ремонту відповідних ділянок автошляхів, до яких вони були залучені як виконавці, є об`єктивно підтвердженими та не є завищеними. До пояснень надані протоколи досліджень, проведених при прийнятті або після прийняття таких робіт, з яких вбачається відповідність виконаних робіт вимогам будівельних норм та стандартів. Треті особи також вважають, що дослідження зразків дорожнього покриття під час ревізії було проведене з порушенням вимог законодавства, тому висновки ревізії в цій частині не можуть вважатись об`єктивними, а отже не можуть бути підставою для розрахунку розміру заподіяної шкоди.

СТИСЛИЙ ЗМІСТ ПОЯСНЕНЬ СТОРІН ТА УЧАСНИКІВ СПРАВИ В СУДОВИХ ЗАСІДАННЯХ.

В судовому засіданні представник позивача підтримує позовні вимоги щодо скасування вимоги в цілому.

Представник Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області участі в судових засіданнях не брав, подавши заяву про розгляд справи за відсутності відповідача.

Присутні представники третіх осіб без самостійних вимог на стороні позивача підтримали доводи, наведені представником позивача, кожен у частині, яка стосується його інтересів.

Представник Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія МД-ГРУП в судових засіданнях присутнім не був, про розгляд справи повідомлений.

Представники третіх осіб звернули увагу на окремі питання, пов`язані з письмовими доказами, зокрема відповідними протоколами випробувань. Також зазначили про те, що на цей час відсутня зрозуміла та доступна методика розрахунку сум збитків. Представник ТОВ «СТЛ+М» вказала на те, що у відповідному висновку протоколу досліджень відсутні відомості про порушення. Решта представників третіх осіб висловили зауваження щодо дотримання процедури відібрання зразків (кернів) для досліджень, проведених під час ревізії.

Представник Приватного підприємства виробничо-комерційна фірма "Будмонтажсервіс зазначив щодо наявних у нього сумнівів у достатності експертного рівня установ, які залучались відповідачем для проведення досліджень зразків дорожнього покриття під час ревізії. Також він висловив сумніви у тім, що учасники процесу здатні надати всебічну та обґрунтовану оцінку наявним у справі доказам, позаяк це потребує спеціальних знань.

Зважаючи на це, судом поставлене на обговорення питання можливості призначення у справі комплексної експертизи, яка б могла усунути або пояснити розбіжності у висновках організацій, які залучались для проведення випробувань зразків. Стосовно вказаного питання позивач висловив заперечення, покликаючись на те, що висновки експертизи не зможуть бути достовірними через те, що такі дослідження можливо проводити не пізніше 6 місяців з дня завершення відповідних робіт.

Допитаний в судовому засіданні в якості свідка ОСОБА_1 , як представник замовника робіт, пояснив, що був присутнім під час проведення ревізії, зокрема і під час відібрання зразків для лабораторних досліджень. Зазначає, що відбір зразків проводився із порушеннями, на що він в усній формі звертав увагу присутніх. Вважає, що відбір кернів не повинен був проводитись пізніше ніж через 6 місяців з дня завершення робіт, оскільки шар дорожнього покриття так чи інакше постійно зазначає деформації під впливом зовнішніх факторів, відтак відібрані пізніше зразки не дають об`єктивного розуміння стану та якості виконаних робіт.

ПОВНОВАЖЕННЯ СУБ`ЄКТА ВЛАДИ СТОСОВНО ПРИЙНЯТТЯ ОСКАРЖУВАНОГО АКТУ.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939 (далі - Закон №2939) основними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням, законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через міжрегіональні територіальні органи, зокрема Східний офіс Держаудитслужби, структурним підрозділом якого є управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області.

Державний фінансовий контроль забезпечується через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу. Частиною 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону № 2939 органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами, та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечене повне усунення виявлених порушень, орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати орган Держаудитслужби з наданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень ( п. 46 Порядку № 550)

ЗАХІД ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ, ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ ЯКОГО ПОКЛАДЕНІ В ОСНОВУ СПІРНОГО АКТУ.

Судом встановлено, що ревізійною групою управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області у період з 11.10.2021 по 05.01.2022 ( з перервами) проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" ( далі також ДП ХОСМА) за період з 13.01.2020 по 30.09.2021.

Ревізія проводилась з відома та у присутності представників позивача.

Висновки ревізії відображені у акті від 05.01.2022 №040817-20/1, який підписаний посадовими особами позивача з відміткою про наявність заперечень. Заперечення до акту ревізії викладені окремим документом, який скерований на адресу Управління.

Висновок на зауваження (заперечення) до акту ревізії затверджений в.о. начальника Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області 18.02.2022, та свідчить про відхилення ряду доводів, висловлених об`єктом контролю.

Враховуючи те, що позивачем не були усунуті окремі порушення, виявлені під час ревізії, Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області прийнята оскаржена вимога від 22.02.2022 № 040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 13.01.2020 по 30.09.2021.

Судом встановлено, що оскаржена вимога винесена Управлінням з метою повного усунення виявлених ревізією ДП «ХОСМА» порушень, попередження їх виникнення надалі, на підставі п. 1 ч. 1 статті 8, п. 7 статті 10, ч. 2 статті 15 Закону №2939, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (зі змінами) (далі - Порядок № 550), підпункту 7 п. 4, підпункту 14 п. 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби 29.08.2016 №3, підпункту 9 п. 4, підпункту 16 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43.

ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ ЩОДО ОБСТАВИН, ЯКІ ПІДЛЯГАЮТЬ ДОСЛІДЖЕННЮ.

Верховним Судом у справах щодо визнання протиправними та скасування вимог органів Держаудитслужби ( постанови від 06.02.2020 у справі № 806/1740/17,від 23.07.2020 у справі № 240/4776/19, від 30.07.2020 у справі № 817/663/18, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18 та інші) сформульований наступний підхід до оцінки обставин, які встановлюються у справах цієї категорії: проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою коригування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено спосіб усунення виявлених порушень, і саме у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас, питання відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.

Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду. Зважаючи на це, вимога контролюючого органу стосовно усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється в судовому або добровільному порядку.

Зважаючи на це, зазначає Верховний Суд, така вимога в частині, де зазначені конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що є об`єктом перевірки. Це означає, що правильність обчислення розміру відшкодування збитків, які виникли внаслідок встановлених відповідачем порушень, зазначених у оскаржуваних пунктах вимоги, повинна оцінюватись судом, який розглядає позов про їх стягнення.

ЗМІСТ ПОРУШЕНЬ, ВІДОБРАЖЕНИХ У АКТІ РЕВІЗІЇ ТА СПІРНІЙ ВИМОЗІ.

Як вбачається зі змісту позову, позивач не погоджується з обґрунтованістю пунктів №№ 1 - 3, 21- 23, 26-28, 37-39, 42 - 59 описової частини вимоги, які стосуються обставин, пов`язаних із встановленням органом Держаудитслужби під час ревізії порушень, які мають прямим наслідком заподіяння матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету. У пов`язаних з ними пунктах зобов`язальної частини вимоги орган контролю вимагає вчинення дій, спрямованих на відшкодування завданої державі шкоди.

Пункти №№ 1-3 стосуються питань використання коштів бюджету за відсутності затвердженого/погодженого фінансового плану та за відсутності погоджених головним розпорядником коштів розрахунків відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання.

Пункти вимоги №№ 21- 23, 26-28, 37-39, 42 - 57, 58 - 59 а також відповідні розділи та пункти акту ревізії відображають обставини, які пов`язані з виконанням робіт/послуг щодо поточного середнього ремонту дорожнього покриття на відповідних ділянках автошляхів, замовником яких виступало Державне підприємство "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг". Вказані роботи/послуги виконувались підрядними організаціями ( треті особи без самостійних вимог на стороні позивача) протягом 2020-2021 років.

Метою ревізії в цій частині була перевірка та підтвердження фактичних обсягів, якості та вартості виконаних підрядними організаціями робіт, документальне та фактичне підтвердження відповідних операцій та розрахунків, з`ясування їх реального характеру та повноти відображення в обліку.

Судом встановлено, що основними порушеннями в цій частині, що відображені у акті ревізії та спірній вимозі, є наступні:

- відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення ( середнє значення товщини верхнього шару асфальтобетонного покриття становить величину меншу, ніж відображена в актах приймання виконаних робіт форми № КБ-2в та в затвердженій проектно-кошторисній документації на відповідні об`єкти поточного середнього ремонту), що є порушенням вимог п. 44 таблиці 21.1 ДБН В.2.3.-4:2015 та призвело до завищення вартості робіт/ послуг, чим завдані збитки державному бюджету;

- фактичні значення фізико-механічних властивостей асфальтобетонних зразків (кернів), відібраних на відповідних ділянках (точках) дороги, не відповідають нормативним показникам. Встановлені завищені показники водонасичення та/або занижені коефіцієнти ущільнення окремих відібраних зразків дорожнього покриття, що є порушенням вимог ДСТУ Б В.2.7 -119:2011, ДБН В.2.3-4:2015, та призвело до завищення вартості робіт/ послуг, чим завдані збитки державному бюджету;

- завищення обсягів виконаних робіт (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва), що спричинило заподіяння збитків державному бюджету;

- включення до актів виконаних робіт необґрунтованих витрат (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, СОУ 42.1-37641918-035:2018), що призвело до нанесення збитків державному бюджету;

- ненарахування і нестягнення пені у зв`язку з вказаними вище порушеннями з підрядних організацій, які проводили роботи ( порушення статті 193 Господарського кодексу України), чим завдані збитки державному бюджету;

- заподіяння шкоди державному бюджету внаслідок завищення витрат на утримання служб замовника під час виконання зазначених робіт/послуг (порушення вимог ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва)

ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ. ОЦІНКА ПИСЬМОВИХ ДОКАЗІВ, ПОЯСНЕНЬ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПОКАЗАНЬ СВІДКА.

Судом досліджений зміст документів, які стосуються виконання робіт з поточного середнього ремонту на відповідних ділянках автошляхів ( договори, акти виконаних робіт, довідки, календарні плани, додаткові угоди тощо), а також протоколи випробувань матеріалів, які проводились під час/після прийняття виконаних робіт, та на час ревізії.

В розрізі контрагентів, судом встановлено наступне.

1. Дочірнє підприємство Хмельницький облавтодор ВАТ Державна акціонерна компанія Автомобільні дороги України ( пункти вимоги № 21, № 22, №23)

Договір № 27ПР від 11.05.2021 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Стара Синява Дубова, ділянка км 2+850-км 7+850, на загальну суму 10 321288 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією ПП «Лабораторія ЗахідДорСервіс» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені ( протокол випробувань від 06.10.2021 №АБК05Хмельницькийоблавтодор/021), за винятком 1 зразка.

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлені завищення показників водонасичення та заниження коефіцієнтів ущільнення окремих відібраних зразків (протокол випробувань, проведених спеціалізованою організацією ТОВ НВП «Дорожній випробувальний технічний центр» №1048 від 20.12.2021) Зазначене порушення призвело до завищення вартості робіт/ послуг, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії відповідачем надані, під час відбору зразків був присутній представник замовника. Зауваження стосовно зразків (кернів) у акті відбору зразків не відображені.

Пункти № 22 та № 23 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

2. Товариство з обмеженою відповідальністю Спільне українсько-німецьке підприємство «Автострада» ( пункти вимоги № 26, № 27, №28)

Договір № 37ПР від 14.05.2021 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Ізяслав - Нове Село через Білогородку, Христівку, ділянка км 25+067 км 27+000, км 30+200 - км 37+700 Роботи на загальну суму 19 471246,34 грн. виконані субпідрядником ТОВ «Новшляхбуд» та оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією ДП «Дорожній науково-технічний центр» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені ( протоколи випробувань від 30.07.2021 № 1441/21, №1442/21, №1443/21, від 29.07.2021 № 1444/21)

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене завищення показників водонасичення та заниження коефіцієнтів ущільнення окремих відібраних зразків (протокол випробувань, проведених спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія» №715 від 19.11.2021) За результатами випробувань відхилення від необхідного коефіцієнта ущільнення у бік зменшення встановлене в 4 зразках, що становить 14,8%. Зазначене призвело до завищення вартості робіт/ послуг та завдання матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету, розрахунок яких проведений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії відповідачем надані. Під час відбору зразків був присутній представник замовника. Зауваження стосовно кернів станом на час їх відібрання у акті відбору зразків не зафіксовані.

Пункти № 27 та № 28 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

3. Товариство з обмеженою відповідальністю «СТЛ+М» ( пункти вимоги № 37-39)

Договір № 97 від 16.06.2020 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Об`їзна м. Красилів, ділянка км 0+000 км 0+190, км 1+030 км 2+000, км 4+270 км 5+400, на загальну суму 8 735817,28 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією ПП «Лабораторія ЗахідДорСервіс» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені (протоколи випробувань від 14.08.2020 №АБК03СТЛ+М/020, №АБК04СТЛ+М/020, №АБК05СТЛ+М/020). Акти відібрання зразків надані.

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення ( акт № 1/7 від 07.12.2021 відбору зразків, проведеного спеціалізованою організацією ТОВ НВП «Дорожній випробувальний технічний центр») Зазначене призвело до завищення вартості робіт/ послуг, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету, розрахунок яких проведений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії відповідачем надані. Під час відбору зразків були присутні представники замовника та підрядника. Зауваження стосовно кернів станом на час їх відібрання у акті відбору зразків відсутні.

Пункти № 38 та № 39 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

Товариство з обмеженою відповідальністю «СТЛ+М» ( пункти вимоги № 42-44)

Договір № 21ПР від 29.04.2021 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Хмельницький - Голосків, ділянка км 2+940 км 7+940, на загальну суму 38 534576,4 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією ДП «Дорожній науково-технічний центр» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені ( протоколи випробувань № 1214/21, № 1215/21 від 09.07.2021).

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене завищення показників водонасичення окремих відібраних зразків (протокол випробувань №689 від 02.11.2021, проведених спеціалізованою організацією ТОВ НВП «Дорожній випробувальний технічний центр») Порушення описане у таблиці 2 до протоколу, в графі щодо зразків з непорушеною структурою, а також у акті ревізії на сторінці 82. За результатами випробувань встановлено зміну більше ніж 1,5% понад норматив ( показники водонасичення зразків з непорушеною структурою 3,8 та 4,1, тоді як показник водонасичення переформатованого зразка 3,0, таким чином зміна становить 26,7% та 36,7% відповідно) Вказане призвело до завищення вартості робіт/ послуг, чим завдані збитки державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії надані. Під час відбору зразків були присутні представники замовника та підрядника. Зауваження стосовно кернів станом на час їх відібрання у акті відбору зразків не відображені.

Пункти № 43 та № 44 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

4. Приватне підприємство виробничо-комерційна фірма Будмонтажсервіс ( пункти вимоги №№ 45-47)

Договір № 154 від 21.08.2020 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Привороття-Чорнокозинці, ділянка км 0+000 км 5+000, на загальну суму 19 513928 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією ПП «Лабораторія ЗахідДорСервіс» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені (протокол випробувань від 27.11.2020 №АБК14Будмонтажсервіс/020).

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в сторону зменшення ( акт № 3/АУД від 02.11.2021 відбору зразків, проведеного спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»)

Також ревізією встановлене завищення показників водонасичення та заниження коефіцієнтів ущільнення окремих відібраних зразків (протокол випробувань №717 від 19.11.2021, проведених спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»), що призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдані збитки державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії надані. Під час відбору зразків були присутні представники замовника та підрядника. Зауваження стосовно кернів під час їх відібрання у акті відбору зразків відсутні.

Пункти № 46 та № 47 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

Приватне підприємство виробничо-комерційна фірма Будмонтажсервіс ( пункти вимоги № 48-50)

Договір № 151 від 17.08.2020 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Гуменці- ст. Нігин, ділянка км 0+000 км 4+000, на загальну суму 15 619125 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією «Лабораторія ЗахідДорСервіс» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені (протоколи випробувань від 14.09.2020 №АБК07Будмонтажсервіс/020, №АБК08Будмонтажсервіс/020, №АБК09Будмонтажсервіс/020).

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення ( акт № 4/АУД від 03.11.2021 відбору зразків, проведеного спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»)

Також ревізією встановлене завищення показників водонасичення та заниження коефіцієнтів ущільнення окремих відібраних зразків (протокол випробувань №718 від 19.11.2021, проведених спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»), що призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдані збитки державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії надані. Під час відбору зразків були присутні представники замовника та підрядника. Зауваження стосовно кернів під час їх відібрання у акті відбору зразків відсутні.

Пункти № 49 та № 50 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

5. Приватне акціонерне товариство Хмельницьке шляхово-будівельне управління № 56 (нова назва ПрАТ Ю Ар Ді Українські дороги) ( пункти вимоги № №51-53)

Договір № 73ПР від 16.09.2021 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Лютарівка-Чернелівка, ділянка км 6+620 - км 12+920, на загальну суму 21 667566 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією Державне підприємство «Дорожній науково-технічний центр» при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені ( протоколи випробувань від 16.12.2021 № 2772/21П, від 13.10.2021 № 2645/21, № 2644/21, № 2643/21, № 2642/21)

Проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення (акт № 2/АУД від 29.10.2021 відбору зразків, проведеного спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»)

Також встановлено виконання робіт з влаштування верхнього шару асфальтобетонного покриття, яке на окремих ділянках не відповідає вимогам нормативних документів в частині показників водонасичення та коефіцієнту ущільнення (протокол випробувань №716 від 19.11.2021, проведених спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія») Зазначене призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдані збитки державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Під час ревізії вказане порушення усунуте частково (п. 51 вимоги)

Пункти № 52 та № 53 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

Приватне акціонерне товариство Хмельницьке шляхово-будівельне управління № 56 (нова назва ПрАТ Ю Ар Ді Українські дороги) ( пункти вимоги №№54-57)

Договір № 25ПР від 11.05.2021 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Залісся-Свіршківці, ділянка км 0+000 км 5+000, на загальну суму 17521000 грн. Роботи оплачені у повному обсязі.

Під час дослідження зразків дорожнього покриття спеціалізованою організацією при прийманні робіт відхилення від нормативів не встановлені.

За результатами проведеного під час ревізії контрольного обміру встановлене завищення обсягів наданих послуг, що є порушенням вимог п. 6.4.4.1 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, ст. 193 Господарського кодексу України, п. 1.3 договору від 11.05.2021 № 25ПР, та призвело до оплати ДП Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг вартості обсягів наданих послуг, які фактично не виконані, на загальну суму 662 800,76 грн., чим завдані збитки державному бюджету на вказану суму. Внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості наданих ПрАТ Хмельницьке ШБУ № 56 послуг за договором від 11.05.2021 № 25ПР, ДП Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг завищено суму коштів на утримання служби замовника, внаслідок чого державному бюджету завдано збитків на вказану суму (п. 54 вимоги)

Крім того, проведеними вимірами та дослідженням фізико-механічних властивостей зразків верхнього шару асфальтобетонного покриття, відібраних під час ревізії, встановлене відхилення від проектного значення товщини верхнього шару асфальтобетону в бік зменшення ( акт № 6/АУД від 04.11.2021 відбору зразків, проведеного спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія»), а також виконання робіт з влаштування верхнього шару асфальтобетонного покриття, яке на окремих ділянках не відповідає вимогам нормативних документів в частині показників водонасичення (протокол випробувань № 720 від 19.11.2021, проведених спеціалізованою організацією ТОВ «Міська будівельна лабораторія») Зазначене призвело до завищення вартості робіт/послуг, чим завдано збитків державному бюджету, розрахунок яких здійснений Управлінням Держаудитслужби. Акти відібрання зразків під час ревізії надані. Під час відбору зразків були присутні представники замовника та підрядника. Зауваження стосовно кернів у акті відбору зразків не зафіксовані. Вказане порушення усунуте частково (п. 55 вимоги)

Пункти № 56 та № 57 вимоги стосуються перерахування до державного бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника та стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань підрядною організацією.

6. Товариство з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія МД-ГРУП (пункти вимоги №№ 58,59)

Договір № 162 від 15.09.2020 на надання послуг з поточного середнього ремонту, автодорога Бубнівка ч/з Попівці міст, ділянка км 21+702 L=24м», на загальну суму 2 400848,59 грн.

Ревізією встановлене включення ТОВ Будівельна компанія МД-ГРУП до акту № 4 форми № КБ-2в за грудень 2020 завищеної кількості маш-годин експлуатації екскаватора Volvo ЕС240 BLC, внаслідок чого завищено вартість робіт по об`єкту Поточний середній ремонт мосту на автомобільній дорозі на загальну суму 180 069,49 грн., чим завдано збитків державному бюджету на вказану суму (п. 58 вимоги). Зазначене є порушенням п. п. 4.1, 4.2 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013, п.п.1.1, 1.3 ДБН 42.1-37641918-035:2018, п. 1.3 договору від 15.09.2020 №162, п. 31 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, ст. 193 Господарського кодексу України.

Внаслідок прийняття та оплати підрядникові завищеної вартості виконаних робіт за договором № 162 Державним підприємством Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг завищено суму коштів на утримання служби замовника, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди Державному бюджету на вказану суму (п. 59 вимоги) Ревізією також встановлено, що до акту № 4 форми № КБ-2в за грудень 2020 включено вартість робіт з розробки ґрунту екскаватором у котлованах, визначену на підставі ресурсної елементної кошторисної норми ДН1-23-13, з застосованою нормою часу експлуатації екскаватора в кількості 22 маш-годин/100 м3 (за умови застосування коефіцієнту К-1,1 при розробці в`язких ґрунтів підвищеної вологості, що сильно налипають на стінки і зуби ковша екскаватора), що не відповідало нормі ДН1-23-13 згідно з СОУ 42.1-37641918- 035:2018 Автомобільні дороги. Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно - будівельні роботи (далі - СОУ 42.1-37641918-035:2018)

Ознайомившись зі змістом доводів позивача та третіх осіб, які виступають на його стороні, а також дослідивши заперечення, які були надані на акт ревізії, суд встановив, що вони ґрунтуються на твердженнях щодо порушення органом Держаудитслужби вимог нормативів, які стосуються порядку відбору зразків дорожнього покриття (кернів) для досліджень під час проведення ревізії.

Серед основних заперечень зазначаються наступні:

- керни для окремих досліджень (стосовно робіт, які проводились у 2020 році) були відібрані пізніше, ніж 6 місяців після влаштування шару асфальтобетонного покриття, що не є доцільним, або не дозволяє встановити ті чи інші об`єктивні значення;

- для окремих досліджень були відібрані керни недостатньої маси, що не дозволяло провести достовірний аналіз, відтак проведені дослідження не є належними;

- відбір зразків та окремі дослідження проводились організаціями, стосовно експертного рівня яких наявні сумніви;

- встановлені відхилення в межах норми, які не свідчать про порушення вимог нормативу.

Що стосується обґрунтованості відбору зразків дорожнього покриття для аналізу під час ревізії, зокрема за критерієм своєчасності, суд виходить з такого.

Розділ 1 ДБН В.2.3-4:2015 АВТОМОБІЛЬНІ ДОРОГИ Частина І. Проектування Частина II. Будівництво передбачає, що норми цього документа встановлюють технічні вимоги до проектування (Частина I. Проектування) нового будівництва та реконструкції автомобільних доріг загального користування (далі - автомобільні дороги); будівництва (Частина II. Будівництво) автомобільних доріг. Розділ 21 Приймання робіт та контроль якості визначає порядок приймання закінчених робіт, у тому числі питання приймального контролю.

Вказаний розділ доповнений пунктом 21.9, який передбачає, що з метою встановлення об`єктивних значень товщин асфальтобетонних шарів та фізико-механічних показників асфальтобетону при прийманні закінчених робіт відбирання кернів потрібно здійснювати у період не раніше ніж через добу та не пізніше шести місяців після влаштування відповідних шарів.

Логічний аналіз цієї норми свідчить про те, що цей пункт ДБН стосується контролю за дотриманням нормативних значень характеристик будівництва під час стадії приймання закінчених робіт (зокрема, шляхом порівняння фактичних значень контрольованих показників з проектними і допустимими їх значеннями)

У той же час, кінцевою метою досліджень, що проводились під час ревізії, було встановлення обґрунтованості витрат державного бюджету на капітальне будівництво, реконструкцію, поточний та капітальний ремонти, здійснені позивачем як замовником робіт по будівництву та технічному нагляду. З метою документального та фактичного підтвердження видів, обсягів, якості робіт/послуг та розрахунків, для з`ясування їх реального характеру та повноти відображення у обліку, під час ревізії проведені фактичні перевірки виконаних робіт з поточних та капітальних ремонтів автомобільних доріг, у тому числі шляхом відбору кернів, та подальших лабораторних досліджень відібраних зразків на відповідність їх вимогам державних стандартів та норм.

Як видно з наявних у справі документів, з часу завершення робіт, які виконувались, зокрема, у 2020 році, та відповідного контролю, який супроводжував приймання таких робіт, до моменту проведення ревізії минуло менше ніж 1,5 роки.

Як зазначається у листі ДП "ДерждорНДІ" від 13.01.2022 № 19.2.10-13, який наданий на запит ПП ВКФ "Будмонтажсервіс", після тривалої експлуатації асфальтобетону не може бути встановлено відповідність його фізико-механічних показників вимогам національних стандартів станом на час його влаштування, тому виконувати відбирання зразків-кернів пізніше шести місяців після влаштування шару асфальтобетону та використовувати результати їх випробування з метою встановлення відповідності асфальтобетону нормативним вимогам вважається не доцільним.

Разом з тим, суд відхиляє посилання учасників справи на вказане роз`яснення щодо недоцільності відбору зразків (кернів) після спливу 6 - місячного строку, оскільки воно не ґрунтується на будь-якому об`єктивному експертному висновку/дослідженні, яке б підтверджувало, що протягом вказаного періоду відповідні фізико-технічні властивості верхнього шару асфальтобетону на окремих ділянках дорожнього покриття або товщина верхнього шару дороги зазнали або могли зазнати таких змін, які б дійсно унеможливлювали встановлення їх достовірних характеристик.

У цьому роз`ясненні, яке має інформаційний характер, відсутня конкретна інформація щодо того, що саме можна або необхідно вважати "тривалою експлуатацією", за яких конкретних умов експлуатації, транспортних навантажень, природно - кліматичних факторів, та в яких передбачених нормативними актами межах може відбуватись та чи інша зміна властивостей асфальтобетону, його знос або зменшення товщини.

Згідно з ДБН В.2.3-4:2015 "Автомобільні дороги. Частина I. Проектування. Частина II. Будівництво." Додаток Л мінімально допустимий строк придатності асфальтобетонного покриття складає 3 роки. Відомчими будівельними нормами ВБН Г.1-218-050-2001 "Міжремонтні строки експлуатації дорожніх одягів та покриттів на автомобільних дорогах загального користування" визначені строки експлуатації як капітального, так і поточного ремонту (таблиця №2). Мінімальний гарантійний термін експлуатації для поточного ремонту становить 3 роки. Відповідно до п. 44 таблиці 21.1 ДБН В.2.3-4:2015 середнє значення вимірів товщини шару не повинно бути меншим, ніж проектне значення. Інші нормативні показники фізико - механічних властивостей верхнього шару асфальтобетонного покриття також передбачені цим стандартом, а також ДСТУ Б В.2.7-119:2011. Вказані нормативи, крім того, передбачають відповідні значення відхилень тих чи інших показників фізико-технічних властивостей, які є допустимими.

Крім того, як вбачається зі змісту наданих суду актів відбору зразків під час проведення ревізії, присутні учасники, серед яких були представники замовника ДП «ХОСМА» та підрядних організацій, не висловлювали будь-які зауваження або заперечення стосовно цих обставин.

Відтак, з огляду на відсутність норм, які не дозволяють або обмежують право органу контролю після спливу 6 місяців після влаштування дорожнього покриття, ініціювати проведення відповідних досліджень з метою перевірки якості, обсягів та вартості виконаних робіт, суд приходить до висновку про непідтвердження належними доказами порушення органом Держаудитслужби вимог нормативних актів у цій частині.

Що стосується покликання позивача та третіх осіб на те, що відібрані під час ревізії керни були недостатніми за масою (кількістю матеріалу), що, начебто, унеможливлювало проведення об`єктивного аналізу, судом встановлено, що такі твердження також не ґрунтуються на належних доказах.

Так, позивач в судовому засіданні посилався на те, що залученими відповідачем організаціями було порушено норматив стосовно відбирання зразків ( стверджується, що відбирались зразки (керни) середньою масою орієнтовно 900 гр. кожен, загальною масою орієнтовно 2 кг. 700 гр. на одній ділянці дороги, що є недостатнім для проведення дослідження показників зернового складу, вмісту бітуму та фізико-механічних властивостей дорожнього покриття)

Як вбачається з усіх наданих суду актів відбору зразків, вони складені однотипно та містять інформацію про присутніх під час відбору осіб, назву об`єкта будівництва, місце та дату відбору кернів, посилання на норматив, вид шару дорожнього покриття, товщину проектну та фактичну, марку асфальтобетону, характеристики зчеплення з нижче лежачим шаром, однак не містять конкретних відомостей щодо зважування відібраних кернів та їх масу.

Зважаючи на це, належними доказами не підтверджується та обставина, що відбір зразків під час ревізії був проведений з порушенням відповідного нормативу.

Оскільки на підставі актів відбору зразків (кернів), які здійснювались при прийнятті робіт, також неможливо встановити їх достовірну масу та достатність, відсутні підстави вважати, що зазначені документи мають будь-яку фактичну перевагу над тими, які складені під час ревізії.

Як видно зі змісту актів відбору проб (кернів) асфальтобетону, які складались під час ревізії, під час відбору зразків були присутні представники замовника робіт, виконавців (підрядних організацій), представник Державної аудиторської служби України, представники лабораторій (спеціалізованих організацій, в яких проводились подальші дослідження)

Зі змісту цих актів вбачається, що присутні під час відбору кернів особи не звертались до представника органу контролю або представників лабораторій щодо недостатності відібраних зразків за масою або іншими характеристиками, щодо порушення відповідного нормативу, не вносили свої зауваження до актів і не заявляли клопотань стосовно вказаних питань. Зазначене підтвердив і представник замовника, допитаний в судовому засіданні в якості свідка, який вказав на те, що звертався лише в усній формі, хоча зміст своїх клопотань суду конкретно пояснити не зміг.

Враховуючи це, судом на обговорення поставлене питання щодо доцільності проведення комплексної експертизи, під час якої за допомогою спеціальних знань могли бути усунуті виявлені розбіжності у наданих документах, та встановлено, чи підтверджуються зібраними під час ревізії доказами факти порушень, відображені у акті ревізії в цій частині.

Крім цього, у разі незгоди з висновками досліджень, проведених під час ревізії, позивач, як замовник відповідних робіт та послуг, міг самостійно ініціювати проведення додаткового незалежного експертного дослідження з метою усунення сумнівів у правомірності власних дій та дій підрядних організацій.

Суд відхиляє також і доводи щодо недостатнього рівня фаховості тих спеціалізованих організацій, які залучались до відбору зразків та їх досліджень під час ревізії, оскільки такі твердження не обґрунтовані будь-якими належними доказами. Крім того, як вже зазначалось, присутні особи, які залучались до проведення ревізії, під час відбору зразків для дослідження мали можливість висловити свої зауваження стосовно цього питання, однак цього не зробили.

Посилання ПрАТ "Ю Ар Ді Українські дороги" (попередня назва ПАТ «Хмельницьке ШБУ№ 56) на документи, на підставі яких було «знято» частину завищених витрат, судом оцінюється критично, оскільки зазначене не підтверджує фактичне відшкодування цих коштів до бюджету, стосовно чого орган Держаудитслужби заявляє вимогу. Відповідно до наданих протоколів техніко-економічної ради ДП "ХОСМА" підрядній організації доручено провести коригування по розцінках влаштування верхнього шару покриття, зменшивши обсяг асфальтобетону та відповідні інші витрати, що були нараховані при розрахунку за вказані роботи в попередніх актах.

Зауваження, які стосуються врахування або неврахування відповідних допустимих відхилень від нормативів у окремих досліджених зразках, не спростовують обставини, встановлені органом контролю в цій частині. Наведені у акті ревізії та висновку на заперечення на акт ревізії обґрунтування органом Держаудитслужби щодо таких відхилень не спростовуються іншими належними доказами, як і числові значення, вказані у отриманих під час ревізії протоколах досліджень зразків.

З приводу порушень, які встановлені ревізією щодо ТОВ «МД - ГРУП», суд встановив, що викладені в позові доводи ДП ХОСМА теж не знайшли належного підтвердження, оскільки суду не надані докази, які б спростували факти порушення ( зокрема, складені в установленому порядку дефектні акти з зазначенням додаткових робіт та умов виконання робіт, кошториси на додаткові роботи, погоджені з проектною організацією, додаткові угоди з договірними цінами, розрахованими з урахуванням викладених у запереченнях видів та обсягів робіт) Зважаючи на це, органом Держаудитслужби доведено обґрунтованість пунктів вимоги в цій частині.

Підсумовуючи зазначене, суд приходить до висновку, що надані до справи протоколи досліджень, які проводились під час прийняття відповідних робіт, та додані до них акти відбору зразків не спростовують відомості, отримані або встановлені під час досліджень, які проводились в ході ревізії. Зважаючи на це, судом не встановлені будь-які обґрунтовані підстави не брати до уваги ті протоколи досліджень та акти відбору зразків, які були отримані Держаудитслужбою під час ревізії.

Що стосується пунктів вимоги, які зобов`язують перерахувати до державного бюджету завищені суми коштів на утримання служб замовника, забезпечити відшкодування на користь державного бюджету витрачених безпідставно коштів та завданих збитків, стягнути пеню за неналежне виконання зобов`язань підрядними організаціями, суд вважає, що наявними у справі доказами їх правомірність не спростовується.

Судом встановлено, що умовами договорів щодо проведення поточних середніх ремонтів передбачено, що Виконавець за несвоєчасне або неналежне виконання зобов`язань сплачує пеню у розмірі подвійної ставки НБУ, що діє в період, на який нараховується пеня, від суми невиконаного або неналежним чином виконаного зобов`язання за кожний день прострочення. Під час ревізії органом контролю досліджувались питання щодо стягнення пені, на що отримані пояснення позивача про те, що оскільки роботи та послуги надавались підрядними організаціями відповідно до вимог закону і порушення останніми допущені не були, відсутні і підстави для проведення відповідної претензійно-позовної роботи, зокрема щодо відшкодування збитків та стягнення пені.

У той же час, оскільки доказами, наявними у матеріалах справи, не спростовуються висновки, встановлені ревізією щодо суті порушень, пункти вимоги, які стосуються стягнення пені за неналежне виконання зобов`язань, не підлягають скасуванню.

Те ж саме стосується пунктів вимоги щодо відшкодування до бюджету завищених сум коштів на утримання служби замовника за відповідними договорами, які встановлені внаслідок завищення вартості робіт/послуг, виконаних з порушенням вимог нормативних актів (порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013), внаслідок чого державному бюджету завдані збитки.

Разом з тим, суд не оцінює правильність наданих розрахунків завищення відповідних витрат, пені та розміру нанесених збитків, оскільки, як зазначає Верховний Суд у рішеннях у справах цієї категорії, правильність обчислення розміру відшкодування збитків, які виникли внаслідок встановлених органами Держаудитслужби порушень, зазначених у оскаржуваних пунктах вимоги, повинна оцінюватись судом, який розглядає позов про їх стягнення.

Також судом встановлено, що ревізією досліджувались питання правомірності здійснення витрат бюджету за відсутності затвердженого/погодженого фінансового плану та інших розрахунків.

Оцінюючи обґрунтованість пункту 1 описової частини вимоги від 22.02.2022, та відповідні положення зобов`язальної частини, які з цього пункту випливають, суд встановив, що під час ревізії досліджувались питання, пов`язані зі складанням фінансового плану підприємства, обґрунтованість включення до нього відповідних показників, дотримання порядку внесення змін до фінансового плану, стану його виконання. Дослідження проводилось суцільним способом за весь період, що підлягав ревізії. Ревізією дотримання встановленої процедури складання, затвердження (погодження) фінансових планів та внесення до них змін встановлене наступне.

Проект фінансового плану ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» на 2020 рік був направлений на погодження до Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації листом від 02.04.2020 № 188. Фінансовий план на 2020 рік погоджено керівником Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації 06.04.2020 та затверджено головою Хмельницької обласної державної адміністрації (без дати). До Міністерства економічного розвитку і торгівлі України фінансовий план на 2020 рік ДП «ХОСМА» направило 13.05.2020.

Ревізією встановлено, що у період з 13.01.2020 по 06.04.2020 (дата погодження фінансового плану на 2020 рік) Державним підприємством «ХОСМА» були здійснені витрати без погодженого фінансового плану на загальну суму 89 776,84 грн., чим порушено вимоги абз. 1 ч. 2 ст. 75 Господарського кодексу України та п. п. 1 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.10.2012 №899 «Про порядок здійснення витрат суб`єктами господарювання державного сектору економіки у разі не затвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку» (далі Порядок 899), а саме:

- капітальні інвестиції (придбання засобів КЗІ, автомобільних килимків, програмного забезпечення, принтерів, смартфону тощо) на загальну суму 78 228,84 грн. з ПДВ (вартість основних засобів збільшено на 73 396,5 грн.);

- інформаційні, інформаційно-консультаційні та консультаційно - довідкові послуги, які надані ПП «Будівництво - сучасні технології» на підставі акту надання послуг від 04.03.2020 №68 на суму 7 794,0 грн. та ФОП ОСОБА_2 на підставі акту приймання-передачі від 03.02.2020 № 534 на суму 2 504,0 гривень;

- послуги із добровільного страхування цивільної відповідальності власника наземного транспорту, які надані ПрАТ «Страхова компанія «УНІКА» згідно з актами наданих послуг від 25.02.2020 та 04.03.2020 на загальну суму 1 250,0 грн.

Відповідно до змісту статутів підприємства від 10.01.2020 № 24/2020-р та від 24.07.2020 №614/2020-р, ДП «ХОСМА» діє на принципах повного самофінансування та госпрозрахунку. Пункт 28 розділу VI статутів передбачає, що директор ДП «ХОСМА» несе персональну відповідальність за формування та виконання фінансових планів. За умовами п. 2.2 контракту з керівником підприємства, укладеного 11.01.2020 між Хмельницькою обласною державною адміністрацією та ОСОБА_3 (звільнений з 28.05.2021), керівник забезпечує складання в установленому порядку річного з поквартальною розбивкою фінансового плану на кожний наступний рік і подає його для затвердження або погодження Хмельницькою обласною державною адміністрацією. Відповідальною за вказане порушення особою є колишній директор ДП «ХОСМА» ОСОБА_3 .

Відповідно до абзацу 1 ч. 2 ст. 75 ГКУ основним плановим документом державного комерційного підприємства є фінансовий план, відповідно до якого підприємство отримує доходи і здійснює видатки, визначає обсяг та спрямування коштів для виконання своїх функцій протягом року відповідно до установчих документів.

Пункт 5 Рекомендацій щодо складання фінансового плану підприємства та звіту про його виконання, підготовки пояснювальних записок до них, затверджених наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 №205 передбачає, що у разі незатвердження (непогодження) фінансового плану в установленому порядку суб`єктам господарювання державного сектору економіки слід дотримуватися обмежень, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2012 №899 «Про порядок здійснення витрат суб`єктами господарювання державного сектору економіки в разі незатверджения (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку» (далі - Порядок № 899).

Відповідно до п. п. 1 п. 1 Порядку № 899 суб`єкти господарювання державного сектора економіки у разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку можуть здійснювати витрати, які безпосередньо пов`язані з виробництвом та реалізацією продукції (товарів, робіт, послуг). При цьому забороняється здійснювати витрати на капітальні інвестиції (за винятком випадків, рішення щодо яких прийнято Кабінетом Міністрів України), інформаційно - консультаційні послуги та страхування (крім витрат на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, обов`язкове страхування та страхування відповідно до міжнародних договорів). Зазначені у п. п. 1 п. 1 обмеження діють на період до затвердження (погодження) в установленому порядку річного фінансового плану.

У преамбулі та у п. п. 3 п. 1 Порядку № 899 визначені умови, за яких вимоги Порядку №899 не поширюються на окремо визначених суб`єктів господарювання, однак серед них ДП «Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг» не зазначається.

Суд погоджується з вказаними доводами органу контролю, оскільки наявні у справі докази зазначене порушення не спростовують.

Оскільки порушення п. 4 Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектору економіки, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 № 205 в акті ревізії встановлене щодо фінансового плану підприємства на 2022 рік (стор. 6-7 акту ревізії), доводи позивача, викладені у останньому абзаці на стор 4 позовної заяви, не стосуються цього питання і не спростовують позицію органу Держаудитслужби.

Крім того, Порядком №899 також не передбачено використання коштів поворотної фінансової допомоги на здійснення вищевказаних витрат за відсутності затвердженого (погодженого) в установленому порядку фінансового плану.

Зважаючи на це, висновок Управління щодо порушення в частині здійснення підприємством необґрунтованих витрат до дати погодження (затвердження) фінансового плану на 2020 рік, є правомірним, а вимога в частині усунення відповідних порушень - обґрунтована.

Пункт 2 Вимоги Управління Держаудитслужби стосується встановлених ревізією витрат на аудиторські послуги, які не були передбачені фінансовим планом підприємства на 2020 рік (рядок 1035). Також встановлено, що у звіті про виконання фінансового плану на 2020 рік не зазначені понесені підприємством витрати на аудиторські послуги, які надані Приватною аудиторською фірмою «Аудитсервіс» згідно з актом приймання-передачі результатів наданих послуг від 09.11.2020 № 86 на загальну суму 45 000,0 гривень. У звіті про виконання фінансового плану на 2020 рік витрати відображені у іншій графі - консультаційні та інформаційні послуги (рядок 1045). Таким чином, підприємством проведені витрати на аудиторські послуги на загальну суму 45 000,0 грн., які не були передбачені фінансовим планом на 2020 рік.

Частиною 1 ст. 75 Господарського кодексу України визначено, що державне комерційне підприємство зобов`язане приймати та виконувати доведені до нього в установленому законодавством порядку державні замовлення, враховувати їх при формуванні виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку та виборі контрагентів, а також складати і виконувати річний та з поквартальною розбивкою фінансовий план на кожен наступний рік. Частиною 2 ст. 75 ГКУ визначено, що основним плановим документом державного комерційного підприємства є фінансовий план, відповідно до якого підприємство отримує доходи і здійснює видатки, визначає обсяг та спрямування коштів для виконання своїх функцій протягом року відповідно до установчих документів.

Порядок складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектору економіки, затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 №205, визначає, у тому числі, процедуру складання, затвердження (погодження) та контролю виконання фінансового плану державного комерційного підприємства. Пунктом 8 Порядку №205 передбачено можливість внесення змін до затвердженого фінансового плану підприємства не більше двох разів протягом календарного року.

Судом не встановлені підстави для скасування зазначеного пункту вимоги Управління Держаудитслужби та пов`язаних з ним, оскільки наданими суду доказами це порушення не спростовується.

Що стосується пункту 3 Вимоги, то як вбачається зі змісту акту ревізії, дослідженням питання розрахунку відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника при виконанні робіт з експлуатаційного утримання доріг загального користування та комунальної власності, було встановлено наступне.

За 2020 рік Державним підприємством "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" отримано кошти за виконані функції служби замовника при виконанні робіт з експлуатаційного утримання в сумі 3 289 429,79 грн., за 9 місяців 2021 року - 3 800 000,0 грн.

Державною службою автомобільних доріг України (Укравтодор) 01.01.2006 затверджена Методика М218-03449261-439:2006 розрахунку коштів на утримання Служб автомобільних доріг в Автономній Республіці Крим, областях і м. Севастополі для забезпечення ними управлінських рішень з експлуатаційного утримання мережі автомобільних доріг. Ця Методика застосовується Службами автомобільних доріг в Автономній Республіці Крим, областях і місті Севастополі, які утримуються у межах кошторису видатків, затвердженого Укравтодором.

У період, що підлягав ревізії, основні правила визначення вартості робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення), мостів та інших штучних споруд (мостових переходів, естакад, шляхопроводів, транспортних розв`язок, підземних та надземних переходів тощо) визначались СОУ 42.1-37641918-085:2018, який має обов`язковий характер при визначенні вартості робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання, що фінансуються за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, а також кредитів, наданих під державні гарантії. Пунктом 5.17.2 СОУ 42.1-37641918-085:2018 передбачено, що при виконанні робіт з експлуатаційного утримання, кошти, що включаються до глави 10 «Утримання служби замовника» зведеного кошторисного розрахунку, визначаються на підставі обґрунтованого розрахунку.

Пунктом 6.4 Методичних вказівок зі складання кошторису видатків на утримання служби замовника та визначення розміру коштів на її утримання при виконанні робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування МВ42.1-37641918-774:2019, затверджених Державного службою автомобільних доріг України (Укравтодор) 28.01.2019, передбачено, що розрахунок відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання складається і затверджується службою замовника та погоджується головним розпорядником коштів державного (місцевого) бюджету.

Ревізією встановлено, що ДП «ХОСМА» складені розрахунки відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання на 2020 рік в розмірі 3,056% та на 2021 рік - в розмірі 3,67%. У той же час, головним розпорядником коштів - Управлінням інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації такі розрахунки не погоджені. Ревізією також встановлено, що у 2021 році на замовлення ДП «ХОСМА» Державним підприємством «Державний дорожній науково-дослідний інститут імені М.П. Шульгіна» розроблено методику розрахунку коштів на утримання служби замовника з нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення у Хмельницькій області. ДП «ХОСМА» скерувало проект методики для розгляду та затвердження до Хмельницької обласної державної адміністрації ( лист від 13.05.2021 № 422 ) Як вбачається зі змісту листа Управління інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації від 11.06.2021 №03-02-611/2021 на адресу Хмельницької обласної державної адміністрації, Управління інфраструктури не може погодити проект методики у зв`язку з виявленими помилками та невідповідністю окремих положень МВ42.1- 37641918-774:2019.

Зважаючи на це, ревізією встановлено, що в порушення п. 5.17.2 СОУ 42.1-37641918-085:2018 та п. 6.4 МВ 42.1-37641918-774:2019 ДП «ХОСМА» отримано з державного та місцевого бюджетів кошти в сумі 7 089 429,79 грн. на виконання функцій служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання, за відсутності погоджених головним розпорядником розрахунків відсоткового показника розміру коштів на утримання служби замовника за рахунок коштів з експлуатаційного утримання на 2020 та 2021 роки. Зазначеним завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Доводи позивача стосовно того, що він не був зобов`язаний отримувати відповідні погодження не підтверджуються належними доказами, відтак висновок Управління щодо безпідставності отримання з бюджетів коштів в сумі 7 089 429,79 грн. на зазначену мету на 2020 та 2021 роки не спростований.

Враховуючи викладене, дослідивши зміст та підстави прийняття спірної вимоги органом Держаудитслужби, суд встановив, що вона відповідає вимогам, встановленим статтею 2 КАС України, оскільки прийнята обґрунтовано, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством.

Суд також звертає увагу на наявний у справі лист Хмельницької обласної прокуратури від 05.04.2022 № 15/2-349вих-22 з приводу того, що за встановленими під час ревізії порушеннями 30.03.2022 зареєстроване кримінальне провадження №42022240000000009 за ч. 5 ст. 191 КК України.

Як з`ясовано в судовому засіданні, представник позивача не володіє докладною інформацією стосовно ходу розслідування, проте, на думку суду, під час вказаного провадження відповідним документам, зібраним та дослідженим під час ревізії, може бути надана додаткова правова оцінка.

З огляду на те, що відповідач довів обґрунтованість та правомірність вимоги від 22.02.2022 № 040817-15/630-2022 про усунення порушень, встановлених актом ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 13.01.2020 по 30.09.2021, суд вважає позов таким, що задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

у задоволенні адміністративного позову - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 14 жовтня 2022 року

Позивач:Державне підприємство "Хмельницька обласна служба місцевих автодоріг" (вул. Свободи, 77,Хмельницький,Хмельницька область,29001 , код ЄДРПОУ - 41792792) Відповідач:Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (вул. Перемоги, 129,Запоріжжя,Запорізька область,69005 , код ЄДРПОУ - 40477689)

Головуючий суддя І.С. Козачок