Рішення № 96385605, 25.02.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

25 лютого 2021 року №640/4840/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Шрамко Ю.Т., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та скасування результатів висновку,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва (також далі - суд) надійшла позовна заява Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - позивач) до Північного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) про визнання протиправними дій та скасування результатів висновку від 05 березня 2019 року про результати моніторингу закупівлі Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації згідно ЄЗС ДК 021:2015-15810000-9 "Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби" (хліб пшеничний "Батон"; хліб житній український "Столичний"); ідентифікатор оголошення UA-2019-01-25-001718-а.

Ухвалою суду від 26 квітня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі № 640/4840/19 (далі - справа), яку вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновок від 05 березня 2019 року про результати моніторингу закупівлі Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації згідно ЄЗС ДК 021:2015-15810000-9 "Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби" (хліб пшеничний "Батон"; хліб житній український "Столичний"); ідентифікатор оголошення UA-2019-01-25-001718-а, є необґрунтованим та протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки учасником торгів не надано всіх необхідних документів, передбачених тендерною документацією.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність та достатність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд встановив наступне.

Позивачем було підготовлено тендерну документацію у відповідності до вимог статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель для загального доступу.

Тендерна документація передбачала, зокрема, інструкцію з підготовки тендерної пропозиції, перелік критеріїв та методику оцінки тендерної пропозиції із зазначенням питомої ваги критерію. Оцінка тендерних пропозицій здійснювалась на основі єдиного критерію "Ціна" та інформація про врахування податку на додану вартість. В аукціоні прийняли участь два учасники: ТОВ "Київський пекарний дім" з ціною пропозиції - 2 934 780,00 грн. з ПДВ та ТОВ "Торговий Дім "Київхліб" з ціною пропозиції - 2 900 784,20 грн. з ПДВ, що відповідно до критерію оцінки є мінімальним.

Відповідно до статті 28 Закону України "Про державні закупівлі" проведено розгляд та оцінку тендерної пропозиції ТОВ "Торговий дім "Київхліб", яка за результатом аукціону визнана найбільш економічно вигідною.

Позивач звертав увагу, що ТОВ "Торговий дім "Київхліб" не мало можливості надати в складі тендерної пропозиції документи на право користування складськими приміщеннями, договір про дезінфекцію складських приміщень, оскільки не використовує їх і не зберігає в складських приміщеннях продукцію.

Позивачем з боку вищевказаного учасника було прийнято до уваги обґрунтування у вигляді пояснення (листи), документи, які містяться у складі тендерної пропозиції.

За результатами проведеного аукціону та оцінки тендерної пропозиції з учасником ТОВ "Торговий Дім "Київхліб" було укладено договір на закупівлю згідно ЄЗС ДК 021:2015-158100009 "Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби "Придбання: хліб пшеничний "Батон"; хліб житній український "Столичний", який розміщено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель.

Відповідно до наказу Північного офісу Держаудитслужби "Про початок моніторингу закупівлі" від 25 лютого 2019 року № 38 розпочато моніторинг закупівлі Управлінням освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації згідно ЄЗС ДК 021:2015-15810000-9 "Хлібопродукти свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби" (хліб пшеничний "Батон"; хліб житній український "Столичний"). Ідентифікатор оголошення UA-2019-01-25-001718-а, інформація про який була оприлюднена на веб-порталі з питань публічних закупівель "Prozorro" 27 лютого 2019 року о 17:05:34. Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу було зазначено виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

05 березня 2019 року на веб-порталі з питань публічних закупівель "Prozorro" було оприлюднено висновок про результати моніторингу в резолютивній частині якого було зазначено:

"Висновок про наявність або відсутність порушень законодавства: За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час розгляду тендерних пропозицій встановлено порушення норм пункту 4 частини першої статті 30 Закону. За результатами аналізу дотримання законодавства у сфері публічних закупівель при визначенні предмету закупівлі, плануванні та оприлюдненні інформації про її проведення, розкритті тендерних пропозицій, укладенні договору, порушень не встановлено.

Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Північний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень".

На виконання приписів зазначеного висновку позивачем через веб-портал з питань публічних закупівель "Prozorro" листом від 12 березня 2019 року направлено заперечення до висновку, які свідчать про його помилковість. Станом на 19 березня 2019 року вказані заперечення відповідачем не розглянуті.

Не погоджуючись з вказаним висновком, позивач звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частинами першою та другою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На підставі статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правовідносини стосовно яких виник спір, врегульовано положеннями Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (надалі - Закону № 922-VIII).

Так, відповідно до положень пункту 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про публічні закупівлі", тендерна документація - документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиках. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

Згідно зі статтею 3 Закону України "Про публічні закупівлі" закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону № 922-VIII, тендерний комітет Замовника забезпечує рівні умови для усіх учасників об`єктивний та чесний вибір переможця.

Відповідно до абз. 15 ч. 1 ст. 1 Закону № 922-VIII, переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір за результатами застосування переговорної процедури закупівлі.

Статтею 7-1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.

Строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.

Положеннями статті 7-1 Закону № 922-VIII визначено, що за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;

2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Кваліфікаційні критерії до учасників встановлено статтею 16 Закону, за якою замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору. Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Замовник не встановлює кваліфікаційні критерії та не визначає перелік документів, що підтверджують подану учасниками інформацію про відповідність їх таким критеріям, у разі закупівлі нафти, нафтопродуктів сирих, електричної енергії, послуг з її передачі та розподілу, централізованого постачання теплової енергії, централізованого постачання гарячої води, послуг з централізованого опалення, послуг поштового зв`язку, поштових марок і маркованих конвертів, телекомунікаційних послуг, у тому числі з трансляції радіо- та телесигналів, послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення, послуг з перевезення залізничним транспортом загального користування. Документи, що не передбачені законодавством для учасників - юридичних, фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, не подаються ними у складі тендерної пропозиції та не вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Відсутність документів, що не передбачені законодавством для учасників - юридичних, фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, у складі тендерної пропозиції не може бути підставою для її відхилення замовником.

Згідно з вказаним висновком відповідача від 05.03.2019, позивач допустив порушення вимог п. 4 ч. 1 ст. 39 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ Торговий Дім "Київхліб", яка не відповідала тендерній документації, а натомість визнав його переможцем торгів та уклав з ним договір про закупівлю від 26 лютого 2019 року № 57.

При цьому, у вказаному висновку зазначено про відсутність у складі тендерної документації чинних документів, що підтверджують право користування складськими приміщеннями, договору про дезинфекцію складських приміщень, сертифікат на систему управління безпечністю харчових продуктів, що відповідає вимогам ISO 22000:2007, ISO 2200, акти Держпродспоживслужби про результати проведення державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, гарантійний лист про зобов`язання учасника надати вільний доступ до складських та виробничих приміщень, чим не дотримано вимоги Додатку № 1 ТД.

Так, згідно з додатком № 1 до тендерної документації, відповідно до якого кваліфікаційні вимоги до учасника процедури закупівлі підтверджуються, зокрема:

- довідкою, в якій підтверджується наявність необхідної матеріально-технічної бази, в тому числі будівель, складських приміщень, спеціалізованого транспорту для перевезення продукції, який відповідає всім санітарним вимогам;

- копією чинного договору на комплексу дезинфекцію автомобілів та складських і виробничих приміщень;

- сертифікатом на систему управління безпечністю харчових продуктів, що відповідає вимогам ISO 22000:2007, ISO 2200, який підтверджує впровадження, застосування та постійну дію на підприємстві Виробника і Учасника процедур, заснованих на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках стосовно предмета закупівлі та всі звіти наглядового аудиту (при наявності)

- актами Держпродспоживслужби, датованими не раніше ніж за 12 місяців до кінцевої дати подання пропозиції, що відображають результати проведення державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами на підприємстві виробника та учасника;

- гарантійним листом про зобов`язання учасника надати вільний доступ представнику замовника до складських та виробничих приміщень з метою перевірки наявності необхідної матеріально-технічної бази та її відповідності до діючого законодавства та санітарно-епідеміологічних вимог.

З матеріалів справи вбачається, що учасник у складі тендерної пропозиції надав інформаційну довідку, в якій повідомляє, що не використовує і не зберігає в складських приміщеннях продукцію яка є предметом закупівлі, так як після виробництва вона одразу ж реалізується. Також було повідомлено, що договори про дезінфекцію складських приміщень не укладалися, оскільки такі приміщення не використовуються.

Надання учасником торгів сертифікатів на систему управління безпечністю харчових продуктів, що відповідає вимогам ISO 22000:2007, ISO 2200, вимагалося лише за наявності.

Також позивач зазначив, що акти Держпродспоживслужби про результати проведення державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами у ТОВ "Торговий дім "Київхліб" відсутні у зв`язку із тим, що уповноважений контролюючий орган не здійснював у 2017-2018 роках перевірок потужностей ТОВ "Торговий дім "Київхліб" і останнє відсутнє у графіку планових перевірок на 2019 рік. Учасником у складі пропозиції надано інформаційні довідки від виробника та учасника з обґрунтуванням та причинами неподання документів та/або інформації Актів Держспоживслужби".

Що стосується гарантійного листа про зобов`язання учасника надати вільний доступ представнику замовника до складських та виробничих приміщень, позивачем зазначено, що даний документ міститься в складі тендерної пропозиції учасника.

Відповідно до положень абзацу другого частини 4 статті 16 Закону № 922-VIII відсутність документів, що не передбачені законодавством для учасників юридичних, фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб-підприємців, у складі тендерної пропозиції не може бути підставою для її відхилення замовником.

Поряд з цим, суд зауважує, що відсутність у складі тендерної пропозиції вказаних у висновку документів не може свідчити про невідповідність тендерної пропозиції до тендерної документації.

У зв`язку з відсутністю вказаних у висновку документів позивачем були прийняті до уваги обґрунтовані пояснення учасника торгів, документи, які містяться у складі тендерної пропозиції та документи на підтвердження неможливості надання частини документів, які зазначалися у тендерній документації.

Крім того, суд звертає увагу, що оцінка тендерних пропозицій здійснювалася на основі єдиного критерію "Ціна" та інформації про врахування податку на додану вартість.

Зокрема, у аукціоні приймали участь два учасники і за результатами розгляду та оцінки тендерної документації пропозиції ТОВ "Торговий дім "Київхліб" визнано найбільш економічно вигідними.

Отже, з огляду на вказані обставини та враховуючи, що відповідач безпідставно прийняв висновок про наявність порушень щодо процедури закупівлі, суд приходить до висновку про протиправність оскаржуваного висновку та про наявність підстав для його скасування.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із частинами першою, другою та третьою статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Позивачем заявлено позовну вимогу про визнання протиправними дій відповідача, проте не зазначено, які саме дії відповідача позивач вважає протиправними та, відповідно, не наведено обґрунтування позовної вимоги про визнання протиправними дій, відтак в цій частині позов задоволенню не підлягає.

За наведених обставин, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову частково.

На підставі вище викладеного, керуючись статтями 72-77, 90, 192, 241-246, 250, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. Позов Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації (місцезнаходження: 04071, місто Київ, вулиця Введенська, 35; код ЄДРПОУ 37393777) до Північного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 04053, місто Київ, вулиця Січових Стрільців (Артема), 18; код ЄДРПОУ 40479560) про визнання протиправними дій та скасування результатів висновку - задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та скасувати висновок від 05 березня 2019 року про результати моніторингу закупівлі Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації згідно ЄЗС ДК 021:2015-15810000-9 "Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби" (хліб пшеничний "Батон"; хліб житній український "Столичний"); ідентифікатор оголошення UA-2019-01-25-001718-а.

3. Стягнути на користь Управління освіти Подільської районної в місті Києві державної адміністрації (місцезнаходження: 04071, місто Київ, вулиця Введенська, 35; код ЄДРПОУ 37393777) судові витрати з Північного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 04053, місто Київ, вулиця Січових Стрільців (Артема), 18; код ЄДРПОУ 40479560) у розмірі 1 000,00 грн. (одна тисяча гривень нуль копійок).

4. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Ю.Т. Шрамко