Рішення № 96362649, 13.04.2021, Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/456/21

РІШЕННЯ

іменем України

13 квітня 2021 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючої-судді Гнап Д.Д.

за участю:секретаря судового засідання Федаша В.О. представника позивача Мазура А.П. представника відповідача Чухася Д.О. третьої особи ОСОБА_1 розглянув адміністративну справу за позовом Депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 до Полонської міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення.

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

Депутат Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Полонської міської ради, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Полонської міської ради 8 скликання №13 від 02.12.2020 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Бражинецького старостинського округу ОСОБА_1 ".

Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив, що під час прийняття спірного рішення Полонська міська рада повинна була керуватись Регламентом Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, затвердженим рішенням від 29.12.2015 №2. Також всупереч вказаного Регламенту обговорення щодо кандидата на посаду старости Бражинецького старостинського округу ОСОБА_1 не здійснювалось ні у постійних комісіях, ні в депутатських фракціях, як і не складались жодні висновки з цього питання.

В судовому засіданні представник позивача вказав, що регламент ради попереднього скликання передбачав обговорення кандидатур членів виконавчого комітету в постійних комісіях і депутатських фракціях. Оскільки не у всіх депутатських фракціях було обговорено кандидата ОСОБА_1 , а склад комісій не було затверджено, то позивача було позбавлено права обговорити та дати висновок щодо кандидатури старости.

Зазначив, що хоча позивач і голосував за затвердження тимчасового регламенту та за кандидатуру ОСОБА_1 , однак, через хаотичність самого розгляду не зрозумів, що відбувається порушення законодавства та його прав.

Просив позов задовольнити, а рішення "Про затвердження на посаду старости Бражинецького старостинського округу ОСОБА_1 " визнати протиправним та скасувати, як таке, що прийнято з порушенням законодавства.

Відповідач подав відзив на позов підписаний Полонським міським головою, у якому погодився з доводами позивача та зазначив, що не заперечує проти задоволення позову.

В судовому засіданні представник відповідача зазначив, що хоч міський голова і виносив кандидатуру ОСОБА_1 на посаду старости та голосував за неї, однак рішення про її затвердження на посаду старости є протиправним.

Крім цього, Полонська міська рада подала інший відзив на позов (без дати та номера), підписаний секретарем ради, у якому заперечила проти задоволення позовних вимог. Відповідач у вказаному відзиві зазначив, що перша сесія ради проведена відповідно до вимог Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі по тексту - Закон №280/97-ВР). Порядок денний та проєкти рішень були опубліковані на офіційному вебсайті Полонської міської ради. Під час перерви депутати Полонської міської ради обговорювали у депутатських фракціях питання, які виносились на розгляд першої сесії, зокрема, і щодо призначення ОСОБА_1 на посаду старости. Спірне рішення прийняте за результатами поіменного голосування та оприлюднене на офіційному вебсайті ради. Також зазначив, що спірне рішення не порушує прав позивача як депутата міської ради.

Разом з тим, відповідно до частини 3 статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

За змістом положень частини 1 статті 12 Закону №280/97-ВР міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста.

Пунктом 14 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Частиною 3 статті 50 Закону №280/97-ВР визначені повноваження секретаря ради, пунктом 10 якої передбачено, що секретар ради вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов`язані з діяльністю ради та її органів.

В матеріалах справи відсутня довіреність міського голови, у якій визначене право секретаря ради представляти Полонську міську раду в цій адміністративній справі та право підписувати процесуальні документи від імені Полонської міської ради.

Згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань секретар Полонської міської ради Нарожний С.С. не є особою, що має право вчиняти дії від імені Полонської міської ради без довіреності та останньому не надане право другого підпису.

Полонська міська рада надала також звернення депутатів, які підтримали відзив на позов (без дати та номера), підписаний секретарем ради Нарожним С.С.

Однак відповідно до частини 1 статті 13 Закону України від 11.07.2002 №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Водночас, відзив на позов це документ, в якому викладена позицію міської ради, як юридичної особи та органу місцевого самоврядування в цілому. Тобто, будь-яке звернення від імені Полонської міської ради може адресувати до суду у визначеній справі лише за підписом міського голови або через уповноваженого представника.

Тому суд не враховує відзив на позов (без дати та номера), підписаний секретарем ради Нарожним С.С., оскільки такий відзив на позов підписаний особою, яка не має права на його підписання.

Третя особа надала до суду пояснення, в яких зазначила, що оскаржуване рішення є актом індивідуального характеру, оскільки прийняте суб`єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, які стосуються вирішення питання обрання на посаду старости Бражинецького старостинського округу, та дія якого вичерпується фактом його реалізації. Вказала, що право оскаржити індивідуальний акт має лише та особа, якої він стосується і права якої порушені. Оскільки в даному випадку рішення не стосується позивача, він не мав підстав для звернення до суду з цим позовом. Вказав про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із цим позовом і дотримання вимог законодавства під час прийняття спірного рішення.

В судовому засіданні третя особа додала, що в сесії було оголошено перерву до 11.12.2020, під час якої відбувалося обговорення його кандидатури як старости. Отже, позивач не був позбавлений права обговорення, що також свідчить про відсутність порушення його прав. Просила у задоволенні позову відмовити.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою від 13.01.2021 Хмельницький окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 про забезпечення позову.

Ухвалою від 18.01.2021 Хмельницький окружний адміністративний суд відкрив провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження, залучив до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 .

Ухвалою від 01.02.2021 Хмельницький окружний адміністративний суд повернув без розгляду заяву депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 про збільшення розміру позовних вимог.

Ухвалою від 12.02.2021 Хмельницький окружний адміністративний суд перейшов до розгляду справи за правилами загального позовного провадження. Підготовче судове засідання призначено на 02.03.2021.

Судове засідання відкладено на 16.03.2021, 30.03.2021.

Ухвалою від 30.03.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 13.04.2021.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ОЦІНКА СУДУ

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон 280/97).

Відповідно до абзацу 6 частини 1 статті 5 Закону 280/97 система місцевого самоврядування включає старосту.

Статтею 26 Закону 280/97 визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради (п.1. ч.1); затвердження Положення про старосту (п. 2 ч. 3).

Згідно з частинами 1, 3 ст. 54-1 Закону 280/97 староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.

На виконання зазначених норм Полонською міською радою рішенням № 1 та рішенням № 8 від 02.12.2020 року (прийняті 11.12.2020) було затверджено Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та затверджено Положення про старосту Полонської міської об`єднаної територіальної громади.

На виконання вимог Закону 280/97, за пропозицією міського голови, було прийнято рішення № 13 від 02 грудня 2020 року "Про затвердження на посаду старости Бражинецького старостинського округу ОСОБА_1 ".

Разом з тим, відповідно до частини 15 статті 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Регламент Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, затверджений рішенням від 29.12.2015 №2.

За змістом статті 155 Регламенту Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, кандидатури членів виконавчого комітету, заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому вносить на розгляд Ради міський голова. Перед внесенням на розгляд ради кандидатури заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому та членів виконкому вони обговорюються у постійних комісіях і депутатських фракціях (група), які готують щодо кандидатур мотивовані висновки і при необхідності роблять доповіді на пленарних засіданнях.

Як встановлено судом, підтверджується матеріалами справи і не заперечується сторонами, обговорення кандидатури ОСОБА_1 відбулося у фракціях депутатів Полонської міської ради.

Тобто, навіть на виконання попереднього регламенту було обговорено кандидатуру ОСОБА_1 на засіданнях фракцій.

Суд відхиляє доводи позивача про порушення його прав як депутата через те, що він не брав участі у обговоренні кандидатури ОСОБА_1 , оскільки він не був позбавлений такої можливості в перерві між засіданнями з 02 грудня 2020 року по 11 грудня 2020 року, особисто проголосував за її кандидатуру, будь яких зауважень чи заперечень не висловлював.

Щодо доводів позивача про те, що обговорення відбулося не у всіх фракціях та не відбувалося в комісіях суд зазначає наступне.

Відповідно до правового висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 22.05.2020 у справі N 825/2328/16, суд зазначив, що ключовим питанням при надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і на противагу йому "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі N 813/1790/18.

Суд керуючись практикою ЕСПЛ підкреслив, що скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Відтак ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

В контексті викладеного, суд приходить до висновку, що необговорення у всіх фракціях та комісіях кандидатури ОСОБА_1 не потягло за собою порушення права позивача, він міг скористатися своїми правами депутата і це не могло вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про призначення 3-ї особи на посаду старости.

Суд також враховує, що ні новий Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та утворення тимчасового секретаріату, ні Положення про старосту Полонської міської об`єднаної територіальної громади, які діяли на момент прийняття спірних рішень, не передбачають будь-якого попереднього обговорення кандидатури на посаду старости.

Також суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:

a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;

або

b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011)

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008)

Заявник не може вважатися жертвою, якщо він сам особисто частково винен в стверджуваному порушенні (Паша та Еркан Ероль проти Туреччини, № 51358/99, від 12 грудня 2006).

З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обгрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Враховуючи зазначене, суд вважає доводи позивача абстрактними, які не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

На аналогічні висновки вказував Верховний суд в постанові від 20 лютого 2019 року, справа №522/3665/17.

Щодо визнання позову відповідачем суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 6 ст. 47, ч. 5 ст. 189 КАС України суд не приймає відмови від позову, визнання позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.

Оскільки визнання позову порушує права, свободи та інтереси третьої особи - ОСОБА_1 , суд не приймає визнання позову.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що у задоволенні позову слід відмовити.

Зі змісту приписів статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

у задоволенні позову Депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 до Полонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 19 квітня 2021 року

Позивач:Депутат Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) Відповідач:Полонська міська рада (вул. Лесі Українки, 113,Полонне,Полонський район, Хмельницька область,30500 , код ЄДРПОУ - 04060743) Третя особа:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 )

Головуюча суддя Д.Д. Гнап