Постанова № 9558753, 11.05.2010, Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

вул. Київська, 150, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95493

ПОСТАНОВА

Іменем України

11.05.10Справа №2а-6514/09/4/0170 о 16:54

Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі головуючого судді Циганової Г.Ю. , при секретарі судового засідання Антоновій А.В., за участі представників сторін:

від позивача Солощенко І.В.;

від відповідача не зявився;

від третьої особи (Роздольненська районна державна адміністрація АР Крим) не з'явився;

від третьої особи (Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим) Гущина О.О.;

від третьої особи (Республіканський комітет АР Крим з охорони навколишнього природного середовища) не з'явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Приватного сільскогосподарського підприємства "Чернишевське"

до Ради міністрів АР Крим

за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Роздольненська районна державна адміністрація АР Крим, Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим, Республіканський комітет АР Крим з охорони навколишнього природного середовища

про визнання незаконною і скасування постанови в частині

Суть спору: Приватне сільськогосподарське підприємство «Чернишевське» (далі позивач) звернулось доОкружного адміністративного суду АР Крим із адміністративним позовом до Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі відповідач) про визнання незаконною постанови №448 від 19.08.2008 року «Про скасування розпоряджень Роздольненської районної державної адміністрації» і скасування її. Під час судового розгляду справи позивач уточнив позовні вимоги і просив визнати незаконною і скасувати постанову Ради міністрів Автономної Республіки Крим №448 від 19.08.2008 року «Про скасування розпоряджень Роздольненської районної державної адміністрації» в частині скасування постанови №728 від 14.09.2007 року ««Про затвердження матеріалів попереднього погодження для проектування 2-х кемпінгів для неорганізованих відпочиваючих на 1350 місць на території Зони Відпочинку «Бакальська Коса» на території Славнівської сільської ради Роздольненського району АР Крим ПСП «Чернишевське».

Позов мотивовано тим, що у спірній постанові не вказано законних підстав і мотивації для скасування розпорядження Роздольненської районної державної адміністрації від 14.09.2007 року №728 ««Про затвердження матеріалів попереднього погодження для проектування 2-х кемпінгів для неорганізованих відпочиваючих на 1350 місць на території Зони Відпочинку «Бакальська Коса» на території Славнівської сільської ради Роздольненського району АР Крим ПСП «Чернишевське».

Ухвалами суду від 12.06.2009 року відкрито провадження у справі, закінчено підготовче провадження і справу призначено до судового розгляду, залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Роздольненську районну державну адміністрацію АР Крим.

Ухвалами суду від 11.09.2009 року та від 19.11.2009 року залучено до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим і Республіканський комітет АР Крим з охорони навколишнього природного середовища.

В судовому засіданні представник позивача позов підтримав, надав пояснення по суті спору.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, надав письмові заперечення (а.с. 56-58), в яких просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що розпорядження Роздольненської районної державної адміністрації від 14.09.2007 року №728 скасовано у зв'язку із тим, що приймаючи це розпорядження Роздольненська районна державна адміністрація вийшла за межі своїх повноважень стосовно вилучення земельних ділянок, які передбачені ст. 149 Земельного кодексу України (тут і далі нормативно-правові акти в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин). Повноваження щодо прийняття спірного рішення, на думку відповідача, належать Раді міністрів АР Крим, що передбачено п. 10 ст. 151 ЗК України.

Посилання на ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд», яке міститься у спірній постанові, за твердженням представника відповідача, пов'язано із тим, що вказаною нормою взагалі заборонено будівництво будь-яких обєктів на території природно-заповідного фонду (до яких відноситься земельна ділянка, стосовно якої прийнято розпорядження від 14.09.2007 року №728).

Також представник відповідача зазначив про порушення Роздольненською районною державною адміністрацією при прийнятті розпорядження від 14.09.2007 року №728 вимог п. 7 ст. 151 ЗК України через відсутність позитивного висновку природоохоронного органу.

Представник Роздольненської районної державної адміністрації в судових засіданнях 11.09.2009 року і 12.10.2009 року позов підтримав, в судове засідання 11.05.2010 року не з'явився, про дату, час і місце судового розгляду справи повідомлений належним чином, причин неявки не повідомив.

Представник Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим в судовому засіданні проти позову заперечував, надав письмові пояснення (а.с. 75-77), в яких вказав, що при підготовці проекту спірної постанови встановлено порушення ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд», яке пов'язано із тим, що за результатами перевірки, проведеної органами державного контролю за використанням і охороною земель виявлено можливість негативного впливу на стан земель розміщення двох автокемпінгів на 1350 місць на території зони відпочинку «Бакальська Коса» Роздольненського району АР Крим. Оцінка такого негативного впливу проводиться територіальними органами Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, у межах повноважень, які визначені Законом України від 19.06.2003 року №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Таким чином, на думку представника Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим, скасування розпорядження від 14.09.2007 року №728 як такого, що суперечить ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд», чинному законодавству не суперечить.

Крім того, представник Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим, також зазначив про перевищення Роздольненською районною державною адміністрацією своїх повноважень стосовно вилучення земельних ділянок при прийнятті розпорядження від 14.09.2007 року №728.

Представник Республіканського комітету АР Крим з охорони навколишнього природного середовища в судовому засіданні 26.01.2010 року і 01.03.2010 року проти позову заперечував, надав пояснення по суті справи, в судове засідання 11.05.2010 року не з'явився, про дату, час і місце судового розгляду справи повідомлений належним чином, причин не явки не повідомив.

Заслухавши представників позивача і третьої особи, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази по справі в їх сукупності, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач у справі є юридичною особою, ідентифікаційний код 31680841.

Судом встановлено, що розпорядженням голови Роздольненської районної державної адміністрації від 11.04.2007 року №324 (а.с. 6) позивачу дозволено збір матеріалів попереднього погодження і вибір земельної ділянки для розміщення двох автокемпінгів на 1350 місць на території зони відпочинку «Бакальська Коса» на території Славнівської сільської ради Роздольненського району АР Крим західніше села Стерегущє; доручено постійно діючій комісії Роздольненської районної державної адміністрації з питань вибору земельних ділянок для розміщення обєктів провести вибір та обстеження земельної ділянки ПСП «Чернишевське».

Відповідно до п. 12 розділу Х «Перехідні положення» до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Відповідно до частини другої статті 151 Земельного кодексу України вибір земельних ділянок для розміщення об'єктів проводиться юридичними особами, зацікавленими у їх відведенні. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування зобов'язані в порядку, визначеному законодавством України, надавати інформацію юридичним особам, зацікавленим у відведенні земельних ділянок, щодо можливих варіантів розміщення об'єктів відповідно до затвердженої містобудівної документації та документації із землеустрою. Порядок вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно із п. п. 4, 7 Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.03.2004 року №427 сільська, селищна, міська рада, районна, Київська чи Севастопольська міська держадміністрація реєструє клопотання в день його подання з присвоєнням реєстраційного номера, розглядає клопотання і в п'ятиденний строк після реєстрації надсилає постійно діючій комісії з питань вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, утвореній відповідною радою або держадміністрацією. До складу комісії включаються заступник голови сільської, селищної, міської ради або заступник голови місцевої держадміністрації (голова комісії), а також представники районного (міського) органу земельних ресурсів, природоохоронного органу, санітарно-епідеміологічної служби, органів містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини.

Акт вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів підписується головою і членами комісії, скріплюється печатками і разом з матеріалами, що використовувалися під час його складання, передається юридичній особі, для подання до сільської, селищної, міської ради, районної, Київської чи Севастопольської міської держадміністрації з метою прийняття відповідного рішення.

Розпорядженням голови Роздольненської районної державної адміністрації від 14.09.2007 року №728 ««Про затвердження матеріалів попереднього погодження для проектування 2-х кемпінгів для неорганізованих відпочиваючих на 1350 місць на території Зони Відпочинку «Бакальська Коса» на території Славнівської сільської ради Роздольненського району АР Крим ПСП «Чернишевське» затверджено Акт вибору і обстеження земельної ділянки в натурі для проектування 2-х кемпінгів для організованих відпочиваючих на 1350 місць ПСП «Чернишевське», позивачу дозволено ведення проектно-вишукувальних робіт на проектування вказаних обєктів, доручено відділу містобудування, архітектури і житлово-комунального господарства розробити архітектурно-проектувальне завдання.

Листом від 03.04.2008 року вих. №18/2-10/08 (а.с. 8) Державний інспектор екологічної інспекції Перекопського регіону по Роздольненському району В.Н. Кулабухов відізвав свій підпис на Акті вибору і обстеження земельної ділянки в натурі для проектування 2-х кемпінгів для організованих відпочиваючих на 1350 місць ПСП «Чернишевське» у звязку із тим, що даний акт підписано ним без висновку, передбаченого пунктами 1.3, 2.11 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004 року №434, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2004 року за N 1470/10069. Крім того в листі від 03.04.2008 року вих. №18/2-10/08 зазначено, що витребувана земельна ділянка знаходиться в охоронній зоні регіонального ландшафтного парка «Бакальська коса» і матеріали вибору, відведення земельної ділянки такого статусу розглядаються спеціалізованим підрозділом Республіканського комітету АР Крим по охороні навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23.12.1998 №350-XIV Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України. Згідно із ч. 8 ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23.12.1998 №350-XIV Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки.

Відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону України від 09.04.1999 року №586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України.

Спірною постановою відповідача від 19.08.2008 року №448 скасовані певні розпорядження голови Роздольненської районної державної адміністрації, в тому числі розпорядження від 14.09.2007 року №728, як така, що суперечить ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд».

Відповідно до ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд» режим охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначається з урахуванням характеру господарської діяльності на прилеглих територіях, на основі оцінки її впливу на навколишнє природне середовище.

В охоронних зонах не допускається будівництво промислових та інших об'єктів, розвиток господарської діяльності, яка може призвести до негативного впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Оцінка такого впливу здійснюється на основі екологічної експертизи, що проводиться в порядку, встановленому законодавством України.

Положення, що визначають режим кожної з охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затверджуються державними органами, які приймають рішення про їх виділення.

Охоронні зони територій та об'єктів природно-заповідного фонду враховуються під час розробки проектно-планувальної та проектної документації.

За приписами ст. 43 Земельного кодексу України, землі природно-заповідного фонду це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Як встановлено судом, Постановою Верховної Ради АР Крим від 16.02.2000 №913-2/2000 «Про розширення і впорядкування мережі територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення в Автономній Республіці Крим» затверджений перелік територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення в Автономній Республіці Крим, до якого включений Регіональний ландшафтний парк «Бакальськая коса», що знаходить у Роздольненському районі с.Стерегуще, загальною площею 1520,00 га. Постановою Верховної Ради АР Крим від 18.10.2002 року №295-3/02 цей обєкт був виключений з переліку територій природно-заповідного фонду місцевого значення в Автономній Республіці Крим. Пунктом 3 вказаної постанови затверджений Проект створення, охорони і використання природних ресурсів регіонального ландшафтного парку «Бакальська коса».

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» регіональні ландшафтні парки є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об'єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення. На регіональні ландшафтні парки покладається виконання таких завдань: збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об'єктів; створення умов для ефективного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержання режиму охорони заповідних природних комплексів і об'єктів; сприяння екологічній освітньо-виховній роботі. Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку.

Як вбачається з спірної постанови Ради міністрів АР Крим від 19.08.2008 року відповідне рішення Роздольненської районної державної адміністрації скасоване, як таке, що суперечить ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд України». Конкретна частина ст. 40 вказаного Закону, яку нібито порушує Роздольненська райдержадміністрація, у постанові не вказана.

З довідки Головного юридичного управління Управління справами Ради міністрів АР Крим від 19.08.2008 №1п/516 до проекту постанови Ради міністрів АР Крим (а.с. 78) слідує, що передбачається скасувати деякі рішення Роздольненської райдержадміністрації як такі, що порушують порядок використання ландшафтного парку «Бакальська коса», що оголошений територією та обєктом природно-заповідного фонду місцевого значення в АР Крим.

Дійсно ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», як це вказано у довідці до проекту, містить заборону будівництва промислових та інших обєктів, розвиток господарської діяльності, яка може призвести до негативного впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Проте відповідачем в порушення ч. 2 ст. 71 КАС України не надано доказів того, що порядок використання природних ресурсів регіонального ландшафтного парку Бакальська коса та охоронної (буферної) зони містить будь-яку заборону будівництва обєктів відпочинку, якими є кемпінги для організованих відпочиваючих.

На думку позивача постанова Ради міністрів Автономної Республіки Крим від 19.08.2008 № 448 суперечить ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд», не відповідає вимогам діючого законодавства, оскільки для зясування факту порушення режиму охоронних зон територій та обєктів природно-заповідного фонду необхідно проведення екологічної експертизи, яка не була проведена.

У зв'язку із цим суд зазначає, що відповідачем не доведено можливості оцінки негативного впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду внаслідок будівництва обєктів, зазначених в розпорядженні від 14.09.2007 року №728, до проведення екологічної експертизи. Частиною 2 ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» прямо вказано, що оцінка такого впливу здійснюється на основі екологічної експертизи, тому спірна постанова вимогам вказаної норми не відповідає.

Як вбачається з Постанови Ради міністрів АР Крим від 19.08.2008 року №448 «Про скасування розпоряджень Раздольненської районної державної адміністрації» питання про наявність або відсутність компетенції райдержадміністрації стосовно вилучення земельних ділянок під час прийняття відповідних рішень не розглядалась. Вони були скасовані лише на підставі ст. 40 Закону України «Про природно-заповідний фонд України». Тому суд не приймає до уваги доводів відповідача і третьої особи щодо перевищення Роздольненською райдержадміністрацією своїх повноважень, які передбачені ст. 149 Земельного кодексу України.

З тих же підстав суд відхиляє і доводи представника відповідача щодо порушення Роздольненською районною державною адміністрацією при прийнятті розпорядження від 14.09.2007 року №728 вимог п. 7 ст. 151 ЗК України через відсутність позитивного висновку природоохоронного органу. Крім того, суд зазначає, що на час прийняття цього розпорядження акт вибору і обстеження земельної ділянки був підписаний державним інспектором екологічної інспекції Перекопського регіону по Роздольненському району. Його підпис відкликано листом від 03.04.2008 року (тобто після прийняття розпорядження від 14.09.2007 року). Також суд зауважує, що чинне законодавство не надає посадовим особам природоохоронних органів права відкликати свої підписи в матеріалах вибору і обстеження земельної ділянки.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що спірна постанова Ради міністрів АР Крим не відповідає принципам, передбаченим пунктами 1, 3 ч. 3 ст. 2 КАС України, згідно із якими рішення субєкту владних повноважень повинні бути прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому підлягає скасуванню у відповідній частині.

Оскільки позивачем помилково заявлено вимогу про визнання спірної постанови незаконною і скасування її в частині, замість вимог про визнання її протиправної і скасування, як це передбачено для правових актів індивідуальної дії, суд, керуючись ч. 2 ст. 11 КАС України, вважає можливим в цій частині вийти за межі позовних вимог.

При цьому суд зазначає, що у пункті 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року N 2-зп (справа N 3/35-313) вказано на ознаки, які відрізняють ненормативний правовий акт від нормативного: за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Судом встановлено, що постанова відповідача, в частині, що оскаржується, не є такою, що встановлює загальні правила поведінки для необмеженого кола осіб і на невизначений період часу; за характером і змістом врегульованих нею питань і правових наслідків її не може бути застосовано більш одного разу, фактично вона вичерпує свою дію в момент набрання нею чинності, тому суд застосовує до неї правила, передбачені КАС України для правових актів індивідуальної дії.

Враховуючи висновок про задоволення позову, суд вважає можливим стягнути на користь позивача судові витрати в порядку, встановленому ст. 94 КАС України.

В судовому засіданні 11.05.2010 року оголошено вступну і резолютивну частини постанови, постанову у повному обсязі складено 14.05.2010 року.

Керуючись ст. ст. 11, 94, 158-163, 167 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1.Адміністративний позов задовольнити.

2.Визнати протиправною і скасувати постанову Ради міністрів Автономної Республіки Крим №448 від 19.08.2008 року «Про скасування розпоряджень Роздольненської районної державної адміністрації» в частині скасування постанови Роздольненської районної державної адміністрації №728 від 14.09.2007 року ««Про затвердження матеріалів попереднього погодження для проектування 2-х кемпінгів для неорганізованих відпочиваючих на 1350 місць на території Зони Відпочинку «Бакальська Коса» на території Славнівської сільської ради Роздольненського району АР Крим ПСП «Чернишевське».

3.Стягнути з Державного бюджету України на користь Приватного сільськогосподарського підприємства «Чернишевське» 3,40 грн. судових витрат.

Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня складення в повному обсязі у разі неподання заяви про апеляційне оскарження (апеляційної скарги).

Якщо після подачі заяви про апеляційне оскарження апеляційна скарга не подана, постанова набуває законної сили через 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження.

Протягом 10 днів з дня складання постанови в повному обсязі через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим до Севастопольського апеляційного адміністративного суду може бути подана заява про апеляційне оскарження, після подачі якої протягом 20 днів може біти подана апеляційна скарга.

Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження (10 днів).

Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови.

Суддя Циганова Г.Ю.