Рішення № 95104856, 22.02.2021, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2021 року м. Житомир справа № 240/11163/20

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

судді Шимоновича Р.М.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернулася Новоград-Волинська квартирно-експлуатаційна частина району Міністерства оборони України із позовом, у якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної державної адміністрації щодо не розгляду звернення Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України від 28.05.2020 року №1132 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Брониківської сільської ради Новоград-Волинського району, загальною площею 713,9730 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України у порядку, передбаченому чинним законодавством;

- зобов`язати Житомирську обласну державну адміністрацію розглянути звернення Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України від 28.05.2020 року №1132 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Брониківської сільської ради Новоград-Волинського району, загальною площею 713,9730 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України та прийняти вмотивоване рішення про його задоволення або про відмову у його задоволенні.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що 28.05.2020 року Новоград-Волинська КЕЧ району подала до Житомирської ОДА заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 713,9730 га, які передаються в постійне користування Новоград-Волинській квартирно-експлуатаційній частині району для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України на території Брониківської сільської ради (за межами населених пунктів) Новоград-Волинського району Житомирської області. Листом від 24.06.2020 року №2684/1-5/2-1-9073 начальник управління екології та природних ресурсів Житомирської ОДА повідомив про відмову у затвердженні проекту землеустрою через розроблення його з порушенням норм земельного законодавства. Вважаючи протиправною бездіяльність Житомирської ОДА щодо не розгляду звернення, а висновки про порушення норм земельного законодавства, викладені у листі управління екології та природних ресурсів Житомирської ОДА необгрунованими та безпідставними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду провадження у справі відкрито провадження за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

Відповідач надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, у якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог. Вважає, що відповідачем на заяву Новоград-Волинського КЕЧ надано вмотивовану відповідь, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 28.05.2020 року Новоград-Волинська КЕЧ району подала до Житомирської ОДА заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 713,9730 га, за кадастровими номерами: 1824084000:01:000:0653 (12,5026 га), 182408400:11:000:0060 (19,0932 га), 1824084000:11:00:0061 (6,6922 га), 1824084000:05:000:0957 (104,8108 га), 1824084000:01:000:0655 (546,0437 га), 1824084000:01:000:0654) (24,8305 га), які передаються в постійне користування Новоград-Волинській квартирно-експлуатаційній частині району для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України на території Брониківської сільської ради (за межами населених пунктів) Новоград-Волинського району Житомирської області.

Листом від 24.06.2020 року №2684/1-5/2-1-9073 начальник управління екології та природних ресурсів Житомирської ОДА повідомив про відмову у затвердженні проекту землеустрою через розроблення його з порушенням норм земельного законодавства, а саме:

- відсутнє погодження структурного підрозділу у сфері містобудування та архітектури;

- частина земель знаходиться в межах прибережно-захисної смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах, які належать до земель водночас фонду;

- відсутні правовстановлюючі документи на нерухоме майно, розташоване на земельних ділянках, які плануються до відведення;

- відсутність у технічній документації на земельну ділянку за кадастровим номером 182408400:01:000:0655 (площею 546,0437 га) погодження меж із суміжними власниками та землекористувачами.

Вважаючи протиправною бездіяльність Житомирської ОДА щодо не розгляду звернення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загального площею 713,9730 га, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд керується наступним.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 14 Конституції України закріплено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються Земельним кодексом України (далі - ЗК України).

Згідно з ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відтак, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації".

Відповідно до частин другої-третьої статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено види актів місцевих державних адміністрацій.

Так, відповідно до частини першої цієї статті на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Частинами першою, п`ятою статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов`язково оприлюднюються, крім внутрішньоорганізаційних актів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 "Деякі питання документування управлінської діяльності" затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі - Інструкція).

Відповідно до абзацу 1 пункту 1 Інструкції ця Інструкція встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління центральних або місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - установи).

За змістом пункту 80 Інструкції накази (розпорядження) видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових питань.

Пунктами 87-88 Інструкції встановлено, що наказ (розпорядження) оформлюється на бланку наказу (розпорядження). Зміст наказу (розпорядження) коротко викладається в заголовку, який починається з прийменника "Про" і складається за допомогою віддієслівного іменника ("Про затвердження...", "Про введення...", "Про створення...") або іменника ("Про підсумки...", "Про заходи...").

Текст наказу (розпорядження) з питань основної діяльності установи та адміністративно-господарських питань складається з преамбули і розпорядчої частини.

В той же час пунктом 123 Інструкції передбачено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.

Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності місцевої державної адміністрації, як органу виконавчої влади, нею має видаватися відповідне розпорядження.

Водночас, листи складаються, зокрема, у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі розпорядження місцевої державної адміністрації.

Судом встановлено, що 28.05.2020 року Новоград-Волинська квартирно-експлуатаційна частина району Міністерства оборони України звернулася до Житомирської обласної державної адміністрації із заявою № 1132 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 713,9730 га, які передаються в постійне користування Новоград-Волинській квартирно-експлуатаційній частині району для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України на території Брониківської сільської ради (за межами населених пунктів) Новоград-Волинського району Житомирської області.

У відповідь, Житомирська обласна державна адміністрація скерувала позивачу лист від 24.06.2020 №2684/1-5/2-1-1073 «Щодо розгляду клопотання».

У межах цієї адміністративної справи позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній обмежився лише направленням позивачу відповіді у формі листа.

Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Житомирської обласної державної адміністрації про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність чи відмову у його наданні у формі розпорядження, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

За таких обставин, скерування відповідачем листа від 24.06.2020 «Щодо розгляду клопотання» свідчить про ухилення відповідача від прийняття рішення у встановлений законодавством спосіб.

Враховуючи вищезазначене, суд дійшов висновку про протиправність бездіяльності Житомирської обласної державної адміністрації щодо неприйняття рішення за заявою від 28.05.2020 року № 1132.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

При вирішенні цього спору суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). В рішенні від 20 жовтня 2011 року у справі "Рисовський проти України" (заява № 29979/04), що набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року, ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування" в контексті мотивації органами місцевого самоврядування своїх рішень. Цей принцип зокрема "…передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб… Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси...".

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача у цій справі полягає у неприйнятті ним жодного з рішень, які передбачені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти відповідне вмотивоване та законне рішення, з урахуванням позиції суду.

Суд вважає, що Житомирська обласна державна адміністрація повинна повторно розглянути заяву 28.05.2020 року № 1132 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 713,9730 га, за кадастровими номерами: 1824084000:01:000:0653 (12,5026 га), 182408400:11:000:0060 (19,0932 га), 1824084000:11:00:0061 (6,6922 га), 1824084000:05:000:0957 (104,8108 га), 1824084000:01:000:0655 (546,0437 га), 1824084000:01:000:0654) (24,8305 га), які передаються в постійне користування Новоград-Волинській квартирно-експлуатаційній частині району для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України на території Брониківської сільської ради (за межами населених пунктів) Новоград-Волинського району Житомирської області.

При цьому, відповідачеві при розгляді заяви позивача слід зважати на принцип "належного урядування" та прийняти обґрунтоване рішення, що буде відповідати критеріям правомірного рішення суб`єкта владних повноважень (частина друга статті 2 КАС України).

У Рішенні від 20.10.2011 у справі "Rysovskyy v. Ukraine" Суд Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб ("Beyeler v. Italy", "Oneryildiz v. Turkey", "Megadat.com S.r.l. v. Moldova", "Moskal v. Poland"). На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Lelas v. Croatia" і "Toscuta and Others v. Romania") і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (Oneryildiz v. Turkey", та "Beyeler v. Italy").

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Lelas v. Croatia").

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України, доказів, наявних у матеріалах справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та вважає їх такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 2, 77, 90, 139, 242-246, 250, 255, 262, 295 КАС України, суд, -

вирішив:

Адміністративний позов Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України (вул. Волі, 39, м. Новоград-Волинський, Житомирська обл., 11701, ЄДРПОУ:07760151) до Житомирської обласної державної адміністрації (майдан ім. С. П. Корольова, 1, м. Житомир, 10014, ЄДРПОУ: 00022489) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної державної адміністрації щодо не розгляду заяви Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України від 28.05.2020 року №1132 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Брониківської сільської ради Новоград-Волинського району, загальною площею 713,9730 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України у порядку, передбаченому чинним законодавством.

Зобов`язати Житомирську обласну державну адміністрацію розглянути заяву Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України від 28.05.2020 року №1132 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Брониківської сільської ради Новоград-Волинського району, загальною площею 713,9730 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України та прийняти вмотивоване рішення про його задоволення або про відмову у його задоволенні.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Житомирської обласної державної адміністрації на користь Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України судовий збір у розмірі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 22 лютого 2021 року.

Суддя Р.М.Шимонович