Рішення № 94633710, 04.02.2021, Івано-Франківський окружний адміністративний суд

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"04" лютого 2021 р. справа № 300/3356/20

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Остап`юка С.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Івано-Франківської митниці ДФС до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області про визнання протиправною та скасування вимоги № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020, -

ВСТАНОВИВ:

19.11.2020 Івано-Франківська митниця ДФС (далі – позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області (далі – відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2020 вказану позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення її недоліків, які позивач, у строк встановлений судом, усунув.

07.12.2020 ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду відкрито провадження за вказаним позовом, а справу призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження відповідно до статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач заявлені позовні вимоги обґрунтовує тим, що за наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, відповідач виніс вимогу «Про усунення порушень, виявлених ревізією» за № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020. Викладені у оскаржуваній вимозі висновки є необґрунтованими, не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів, не відповідають принципу правової визначеності. Питання про повернення/стягнення коштів повинні ініціюватися відповідачем способом звернення з позовом до суду. Вимога за № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020 відповідача, як його індивідуальний акт, не конкретизована та не рекомендована способом усунення виявлених під час ревізії порушень, а самостійне її виконання позивачем може призвести до нових порушень.

Відповідач направив суду відзив на позовну заяву із запереченнями щодо наведених позивачем обставин та правових підстав позову, з якими відповідач не погодився, із посиланням на відповідні норми права та твердження, просив в задоволенні позову відмовити, з мотивів, викладених у відзиві.

Суд, розглянувши у відповідності до вимог статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, дослідивши докази і письмові пояснення, викладених у позовній заяві, встановив наступне.

Відповідно до пункту 8.36 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на І півріччя 2020 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 11.06.2020 № 179 та від 16.06.2020 №193, виданих начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, службовими особами відповідача проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Івано-Франківської митниці ДФС за період з 01.01.2019 по 31.05.2020.

За результатами ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Івано-Франківської митниці ДФС за період з 01.01.2019 по 31.05.2020 (а. с. 18 – 76).

На підставі вказаного акта ревізії відповідачем направлено позивачу вимогу «Про усунення порушень, виявлених ревізією» за № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020 (а. с. 57 – 61).

Вказаною вимогою зобов`язано позивача забезпечити: зменшення бюджетних асигнувань профінансованої завищеної потреби в коштах в 2019 році на загальну суму 794 719, 53 гривень відповідно до вимог частини 4 пункту 1 статті 117 Бюджетного Кодексу України; відшкодування в дохід державного бюджету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати премії в сумі 57 760 гривень та відповідно до пункту 13 статті 9 Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування” провести перерахування єдиного соціального внеску на суму 12 707 гривень; відшкодування в дохід державного бюджету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати надбавки за інтенсивність в сумі 5 421, 35 гривень та відповідно до пункту 13 статті 9 Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування” провести перерахування єдиного соціального внеску на суму 1 192, 81 гривень; перерахування до державного бюджету коштів, шо надійшли на відновлення касових видатків загального фонду, внаслідок перерахунку заробітної плати працівникам, які в окремі дні грудня 2018року не працювали в зв`язку з хворобою на загальну суму 4 341, 21 гривень відповідно до пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 за №372; відшкодування в дохід державного бюджету шкоди в сумі 95 778, 14 гривень, заподіяної внаслідок завищеної оплати за електроенергію відповідно до статтей 216 – 229 Господарського кодексу України та статтей 22, 610 – 625 Цивільного кодексу України. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у допущеному порушенні, шкоду в порядку та розмірі, встановленому статтями 130 – 136 Кодексу законів про працю України. Разом з тим не допускати порушень при плануванні видатків і складанні бюджетної пропозиції та використовувати придбане обладнання.

Також у вказаній вимозі зазначено позивачу про те, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області в термін до 11.12.2020. Управління Західною офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області повідомляє, що відповідно до пунктів 8 та 10 статті 10 Закону №2939- XII (із внесеними змінами), якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право на звернення до суду в інтересах держави.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до частин 1, 2 статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з статтею 2 даного Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно статті 8 цього ж Закону орган державного фінансового контролю: здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

Відповідно до пунктів 7, 8, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов`язками (правообов`язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред`явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб`єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за № 310 від 06.08.2014 (далі – Положення) правообов`язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

За змістом статті 4 цього Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі – Порядок), акт ревізії – документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього – не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень випливає, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов`язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

При цьому, щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з`ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Суд зазначає, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), суд вважає, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку – на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з чим кореспондується абзац 4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «забезпечити відшкодування збитків», встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, оскаржувана вимога відповідача, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена без порушенням вимог Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» щодо її змісту, оскільки є конкретизованою.

За таких умов, є невірним твердження позивача про те, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Суд, аналізуючи вимогу «Про усунення порушень, виявлених ревізією» за № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020 встановив, що вона прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, зокрема містить чіткі, конкретні і зрозумілі приписи, конкретизована та містить рекомендовані способи усунення виявлених під час ревізії порушень, з посиланням на відповідні норми Законів.

Враховуючи викладене, суд не встановив підстав вважати вимогу «Про усунення порушень, виявлених ревізією» за № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020 протиправною, а відтак, заявлений позивачем позов є необґрунтованим, тому в задоволенні позову потрібно відмовити.

Судові витрати, які відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають розподілу, відсутні.

На підставі статті 129-1 Конституції України, керуючись статтями 241-246, 250, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову Івано-Франківської митниці ДФС (вулиця Чорновола, 159, місто Івано-Франківськ, 76005, код ЄДРПОУ 39640261) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області (вулиця Василіянок, 48, місто Івано-Франківськ, 76005, код ВПОЮ 40913619) про визнання протиправною та скасування вимоги № 13-09-08-14/3260-2020 від 13.10.2020, відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку. Відповідно до статтей 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції або через Івано-Франківський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Суддя Остап`юк С.В.