Рішення № 93924909, 29.12.2020, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 грудня 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/5944/20

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Супруна Є.Б., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/5944/20 за позовом Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради Зіньківського району Полтавської області до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

19 жовтня 2020 року Опішнянський селищний голова Різник М., діючи від імені та в інтересах Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради Зіньківського району Полтавської області (надалі - Виконком), звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (надалі - Управління) , в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок відповідача про результати моніторингу процедури публічної закупівлі UA-2020-09-04-004770-b, здійсненої Виконавчим комітетом Опішнянської селищної ради.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на неправомірну, як на його думку, поведінку відповідача під час здійснення моніторингу процедури публічної закупівлі UA-2020-09-04-004770-b, оскільки останній допустив порушення вимог частини 4 статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" в частині недотримання строків початку проведення процедури моніторингу.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 26.10.2020 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

Ухвалою суду від 13.11.2020 до участі у справі №440/5944/20 в якості другого відповідача залучено Північно-східний офіс Держаудитслужби.

10.11.2020 від Управління (а.с. 21-25), а 24.11.2020 від Північно-східного офісу Держаудитслужби (а.с. 46-50) надійшли аналогічного змісту відзиви на позов, в яких зазначається про необґрунтованість вимог позивача та правомірність висновку Управління від 28.09.2020 про результати моніторингу закупівлі №UA-2020-09-04-004770-b. Зазначається, що моніторинг процедури закупівлі UA-2020-09-04-004770-b розпочато Управлінням з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю та закінчено у визначений Законом України "Про публічні закупівлі" строк - 28.09.2020.

Розгляд даної справи, відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників в межах строку, встановленого статтею 258 цього ж Кодексу.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Згідно з наказом від 25.09.2020 №55 Управлінням прийнято рішення про початок моніторингу процедури публічної закупівлі №UA-2020-09-04-004770-b, яка оголошена Виконкомом з підстави виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель (а.с. 27-30).

Зазначений наказ оприлюднено в електронній системі закупівель 28.09.2020, що підтверджується відомостями розміщеними в електронній системі закупівель (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2020-09-04-004770-b).

29.09.2020 в електронній системі закупівель оприлюднено Висновок про результати моніторингу закупівлі Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради UA-2020-09-04-004770-b (а.с. 31-34), яким встановлено наступні порушення:

- за результатами аналізу питання обґрунтування підстав застосування переговорної процедури закупівлі встановлено порушення абзацу 4 пункту 2 частини другої статті 40 Закону;

- за результатами аналізу питання відповідності повідомлення про намір укласти договір (під час застосування переговорної процедури) вимогам Закону встановлено порушення пункту 8 частини шостої статті 40 Закону;

- за результатами аналізу питання дотримання законодавства при організації закупівельної діяльності замовника встановлено порушення абзацу 9 частини десятої статті 11 Закону та частини четвертої статті 40 Закону;

- за результатами аналізу питання дотримання законодавства при укладенні договору встановлено порушення частини першої статті 41 Закону, частину третю статті 180 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, яке усунуто замовником шляхом укладання додаткової угоди;

- за результатами аналізу питання наявності підстав для відміни переговорної процедури закупівлі встановлено порушення пункту 2 частини восьмої статті 40 Закону;

- за результатами аналізу питань визначення предмета закупівлі; відображення закупівлі у річному плані; оприлюднення інформації про закупівлю; дотримання законодавства при укладенні додаткової угоди до договору - порушень не встановлено.

Позивач вважає, що відповідач не дотримав вимоги чинного законодавства в частині правильності проведення моніторингу закупівель, у зв`язку зчим звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи даний спір по суті, суд виходить з наступних міркувань.

Перевіряючи повноваження відповідача, суд встановив, що відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (надалі - Положення №43), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом пунктів 1, 3 Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, затвердженого наказом Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 №2, Управління є структурним підрозділом Північно-східного офісу Держаудитслужби, основним завданням якого є реалізація повноважень на території Полтавської області (а.с. 82-89).

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.1993 №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (надалі - Закон №2939-ХІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 5 Закону №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Таким чином, відповідач, призначаючи та здійснюючи моніторинг закупівлі, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений законом.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі" (надалі - Закон №922-VIII).

За змістом частин першої - сьомої статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Відповідно до частин восьмої - одинадцятої статті 8 Закону №922-VIII замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.

Форма висновку про результати моніторингу закупівлі та порядок його заповнення затверджені наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.06.2018 за №654/32106.

Пунктами третім - шостим Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі визначено, що висновок складається у формі електронного документа та заповнюється відповідно до встановленої форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженої наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року № 86 (далі - форма висновку) в електронній системі закупівель.

Після заповнення форми висновку висновок вивантажується з електронної системи закупівель у візуальну форму у форматі текстового редактора для його підписання та затвердження.

Висновок підписується та затверджується накладанням електронного підпису з дотриманням вимог законодавства у сфері електронного документообігу та електронного цифрового підпису.

Для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг закупівлі.

Позивач посилається на обставини порушення Управлінням частини четвертої статті 8 Закону №922-VIII щодо строку початку та закінчення процедури моніторингу публічної закупівлі UA-2020-09-04-004770-b. Вважає, що саме 29.09.2020 (наступний робочий день після оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури публічної закупівлі) вважається першим днем для вчинення дії, яка має юридичне значення. Разом з тим, відповідач почав та закінчив моніторинг 28.09.2020.

Перевіряючи наведені позивачем доводи, суд з`ясував, що рішення про початок моніторингу закупівлі UA-2020-09-04-004770-b прийнято наказом Управління від 25.09.2020 №55 "Про початок моніторингу закупівель" та оприлюднено 28.09.2020 відповідно до приписів ч. 3 ст. 8 Закону №922-VIII в електронній системі закупівель.

Відповідно до пункту 6 розділу ІІ Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі у пункті 6 вступної частини форми висновку зазначається дата початку здійснення моніторингу закупівлі. Датою початку здійснення моніторингу закупівлі є дата оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю.

Таким чином, датою початку моніторингу закупівлі UA-2020-09-04-004770-b є 28.09.2020, як і зазначено в п. 6 висновку про результати моніторингу закупівлі Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради UA-2020-09-04-004770-b.

Відтак, моніторинг процедури закупівлі UA-2020-09-04-004770-b розпочато Управлінням із дотриманням вимог чинного законодавства України, у зв`язку з чим твердження позивача протилежного змісту суд відкидає як необґрунтовані.

При цьому слід зазначити, що законодавством України не визначено мінімального строку (кількості днів) проведення моніторингу закупівлі, тоді як частиною четвертою статті 8 Закону №922-VIII передбачено лише максимальний строк здійснення моніторингу процедури закупівлі - 15 робочих днів, що обчислюється з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Враховуючи те, що моніторинг закупівлі UA-2020-09-04-004770-b закінчено 28.09.2020, тобто в межах визначеного ч. 4 ст. 8 Закону №922-VII строку, про що також зазначено у висновку, порушень перебігу строку здійснення моніторингу процедури публічної закупівлі №UA-2020-09-04-004770-b з боку Управління суд не знаходить.

Відтак, твердження позивача про порушення відповідачем початку та закінчення перебігу строку здійснення моніторингу процедури публічної закупівлі UA-2020-09-04-004770-b не відповідає дійсності.

Оцінивши зібрані у справі докази, які свідчать про наявність законних підстав для проведення моніторингу, а також для складення висновку Управління від 28.09.2020 про результати моніторингу закупівлі Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради №UA-2020-09-04-004770-b, суд визнає позовні вимоги необґрунтованими, а тому у задоволенні позову слід відмовити у повному обсязі.

За таких обставин підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Виконавчого комітету Опішнянської селищної ради Зіньківського району Полтавської області (вул. Перемоги, 3, смт Опішня, Зіньківський район, Полтавська область, 38164, код ЄДРПОУ 42748063) до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (вул. Шевченка, 1, м. Полтава, 36011, код ЄДРПОУ 40478572), Північно-східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, 5, Держпром, 4 проїзд, 10 поверх, м. Харків, 61022, код ЄДРПОУ 40478572) про визнання протиправним та скасування висновку - залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Другого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання судового рішення з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Б. Супрун