Рішення № 92830673, 12.11.2020, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа №380/3143/20

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2020 року

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Мартинюка В.Я.

секретар судового засідання Жовковська Ю.В.

за участю:

представника позивача Лосин О.Б.

представника відповідача Махник А.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Львові матеріали адміністративної справи за позовом Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Львівської обласної державної адміністрації, з участю третіх осіб які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Кабінету Міністрів України та на стороні відповідача Міністерства розвитку громад та територій України про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області звернулася в суд з позовом до Львівської обласної державної адміністрації, в якому просить:

визнати протиправну бездіяльність щодо неврахування під час розроблення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області позиції Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області проти об`єднання із Львівською міською радою (містом Львовом) у Львівську територіальну громаду;

зобов`язати внести зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області шляхом виключення Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області зі складу Львівської об`єднаної територіальної громади.

Позовні вимоги аргументує тим, що відповідачем у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Львівської області. У зв`язку з цим позивачем з метою інформування відповідача про позицію та волю громади села Малехів у даному питанні на адресу останнього скеровано листи від 30.01.2020 року № 24/02-02, від 12.02.2020 року № 52/02-02, від 19.02.2020 року № 67/02-02, у яких відповідача було повідомлено про те, що 26.01.2020 року на проведених зборах громада села Малехів проголосувала проти об`єднання із містом Львовом. Окрім того, позивачем прийнято рішення згідно якого вирішено не надавати згоди на об`єднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області із Львівською міською радою у Львівську ОТГ. Також позивач, з урахуванням позиції громад Грибовицької та Грядівської сільських рад Жовківського району Львівської області, просив врахувати їх думку під час розробки проекту перспективного плану та передбачити у ньому Малехівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в селі Малехів Жовківського району Львівської області. Однак із засобів масової інформації позивачу стало відомо, що відповідач скерував в Кабінет Міністрів України проект перспективного плану в якому його передбачено у складі Львівської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові. Зазначає, що дане питання відповідачем з громадою села Малехів не обговорювалось, що призвело до порушення їхніх прав, свобод та законних інтересів.

У своїх запереченнях відповідач посилається на те, що діючий перспективний план формування територіальних громад Львівської області, затверджений у 2015 році, передбачає створення 85 об`єднаних територіальних громад. Міністерством розвитку громад та територій було скеровано відповідачу проект Перспективного плану, згідно якого Львівська область складається з 61 об`єднаних територіальних громад. У відповідь відповідачем був скерований лист, в якому запропоновано конфігурацію з 67 об`єднаних територіальних громад та 6 об`єднаних районів. 18.12.2019 року в Міністерстві розвитку громад та територій України відбулись консультації з питань адміністративно-територіального устрою Львівщини, за наслідками яких відповідачу були надані рекомендації провести публічні консультації в частині конфігурації 11 районів області. 28.01.2020 року були проведені публічні консультації щодо доопрацювання проекту Перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Жовківського району на яких були присутні представники позивача. 31.01.2020 року відбулось перше засідання оновленої Міжвідомчої обласної робочої групи з питань підготовки пропозицій до адміністративно-територіального устрою Львівської області, в ході якого затверджено конфігурацію 63 об`єднаних територіальних громад. 10.03.2020 року проведено додаткові консультативні зустрічі щодо доопрацювання проекту перспективного плану формування територій громади Львівської області, на яких були присутні представники села Малехів, та зазначалось про неможливість створення Малехівської об`єднаної територіальної громади. Зазначає, що при прийняті рішення про приєднання села Малехів до Львівської об`єднаної територіальної громади, відповідач керувався Методикою формування спроможних територіальних громад. Вказує, що на листи, які надходили від позивача, надано вичерпні обґрунтовані відповіді. Щодо позовної вимоги про зобов`язання внести зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області посилається на те, що це дискреція суб`єкта владних повноважень і суд не може приймати замість нього рішення з вказаних питань.

03.06.2020 року позивачем до суду подано відповідь на відзив, в якій позивач зазначає, що на публічних консультаціях, на які посилається відповідач сільський голова села Малехів повідомив щодо категоричного небажання мешканців приєднуватись до Львівської об`єднаної територіальної громади. Вказує, що його пропозиції та зауваження відповідачем не були взяті до уваги. Окрім того, посилається на те, що позивачем та Мурованською об`єднаною територіальною громадою Пустомитівського району Львівської області прийнято рішення згідно яких надано згоду на його добровільне приєднання до останньої. Зазначає, що скерував вказані рішення відповідачу з проханням врахувати думку громади села Малехів та Мурованської об`єднаної територіальної громади. Вказує, що твердження відповідача про надання відповідей на листи позивача є необґрунтованим та таким, що не підтверджується жодними доказами.

Окрім того, 18.06.2020 року позивач подав заяву про зміну підстави позову, де зазначив, що під час розгляду даної справи змінились обставини, якими він обгрунтовував свої вимоги, а саме 27.05.2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято Розпорядження № 624-р, яким затверджено поданий відповідачем перспективний план формування територій громад Львівської області, згідно якого позивача передбачено у складі Львівської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові.

Окрім того, на адресу суду надійшли пояснення від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Кабінету Міністрів України, в яких останній посилається на те, що станом на 18.05.2020 року останній не затверджував перспективного плану формування територій громад Львівської області, а також, що станом на 18.05.2020 року проект перспективного плану формування територій громад Львівської області перебуває на розгляді у Міністерстві розвитку громад та територій України.

Представник позивача просить позов задоволити з урахуванням наведених мотивів.

Представник відповідача проти позову заперечує, просить в його задоволенні відмовити повністю.

Ухвалою суду від 27.04.2020 року відкрито загальне позовне провадження.

Ухвалою суду від 20.10.2020 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Підготовчі судові засідання неодноразово відкладалися з мотивів запровадженням карантину, пов`язаного із запобігання поширенню корона вірусної хвороби (COVID-19).

Розглянувши матеріали справи та дослідивши докази, судом встановлено такі обставини.

Рішенням XL V сесії сьомого демократичного скликання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області від 06.02.2020 року № 3 вирішено не надавати згоди на об`єднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області (с.Малехів) із Львівською міською радою (м.Львів).

Рішенням XL VI сесії сьомого демократичного скликання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області від 09.03.2020 року № 2 надано згоду на добровільне приєднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області (с.Малехів) до Мурованської об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області.

Рішенням 17-ої сесії І демократичного скликання 3-го пленарного засідання Мурованської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області надано згоду на добровільне приєднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Мурованської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області.

17.03.2020 року листом № 5/4-2175/0/2-20/1-11 відповідачем скеровано в Кабінет Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Львівської області, в якому Малехівську сільську раду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові.

Не погодившись із згаданим проектом позивач звернувся з позовом до адміністративного суду.

Змістом спірних правовідносин є включення Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до складу Львівської об`єднаної територіальної громади, згідно проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, судом враховано наступні обставини справи та норми чинного законодавства.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як передбачено положеннями ч.1 ст.140 Основного Закону України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 року №157-VIII (далі -Закон №157-VIII).

Відповідно до приписів ст.2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Принцип добровільності об`єднання територіальних громад відображено та деталізовано в наступних процедурах.

Відповідно до ч.1 ст. 8-1 Закону №157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Згідно з ч.4 ст.9 Закону №157-VIII Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Як передбачено ч.2 ст.8-1 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи.

Частиною третьою ст. 8-1 Закону №157-VIII сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Згідно з ч.4 ст.8-1 Закону №157-VIII сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.

Відповідно до ч.5 ст. 8-1 Закону №157-VIII сільська, селищна, міська рада об`єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди.

Відповідно до ч.1 ст.11 Закону №157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Частиною другою ст.11 Закону №157-VIII передбачено, що методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч.3 ст.11 Закону №157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України №214 від 08.04.2015року затверджено Методику формування спроможних територіальних громад, з наступними змінами та доповненнями (далі – Методика).

Так, відповідно до абзацу першого п.2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 3 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється з урахуванням:

- здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- історичних, географічних, соціально-економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- трудової міграції населення;

- результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі - оцінка рівня спроможності);

- оптимальних мереж соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг у відповідних сферах.

Відповідно до п.4 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України “Про добровільне об`єднання територіальних громад” об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану, паспорти спроможних територіальних громад.

Як передбачено пунктом 5 Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності:

1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності;

2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад;

3) проведення оцінки рівня спроможності.

Згідно з абзацом першим п.13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Відповідно до абзацу третього п.13 Методики консультації проводяться під час:

- визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

- визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

- визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Абзацом четвертим п.13 Методики консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

Відповідно до абзацу п`ятого п.13 Методики за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Таким чином, формування нових об`єднаних територіальних громад відбувається виключно на добровільних засадах та, з урахуванням думки членів місцевої громади.

Як вбачається з матеріалів справи, 06.02.2020 року депутати Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області на сесії сьомого демократичного скликання (XL V сесія) вирішили не надавати згоди на об`єднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області із Львівською міською радою.

Рішенням XL VI сесії сьомого демократичного скликання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області від 09.03.2020 року № 2 надано згоду на добровільне приєднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області (с.Малехів) до Мурованської об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області.

Відповідно до рішення Рішення 17-ої сесії І демократичного скликання 3-го пленарного засідання Мурованської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області надано згоду на добровільне приєднання до Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Мурованської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області.

За наслідками вчинення згаданих дій Мурованською сільською радою об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області надано згоду на добровільне приєднання Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Мурованської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області.

Судом встановлено, що позивач неодноразово звертався до відповідача із запереченнями щодо його включення до складу Львівської об`єднаної територіальної громади, що підтверджується листами № 24/02-02 від 30.01.2020 року, від 31.01.2020 року, № 52/02-02 від 12.02.2020 року; № 67/02-02 від 19.02.2020 року, які містяться в матеріалах справи.

Отже, об`єднання територіальної громади повинно здійснюватись в першу чергу на засадах добровільності.

В свою чергу, відповідач листом № 5/4-2175/0/2-20/1-11 від 17.03.2020 року скерував у Кабінет Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Львівської області, в якому Малехівську сільську раду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що відповідач включивши позивача до складу Львівської міської об`єднаної територіальної громади не врахував заперечення позивача щодо його об`єднання з Львівською міською об`єднаною територіальною громадою, наведених положень Конституції України та принципу добровільності об`єднання територіальних громад.

Відтак, позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неврахування під час розроблення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області позиції позивача проти об`єднання із Львівською міською радою (містом Львовом) у Львівську територіальну громаду є обґрунтованими, оскільки згадана бездіяльність не відповідає критеріям правомірності передбачених п.1 та п.3 ч.2 ст.2 КАС України.

Щодо позовних вимог про зобов`язання внести зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області шляхом виключення Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області зі складу Львівської об`єднаної територіальної громади суд зазначає наступне.

Проект перспективного плану формування територій громад Львівської області був надісланий відповідачем до Кабінету Міністрів України листом № 5/4-2175/0/2-20/1-11 від 17.03.2020 року.

Кабінет Міністрів України розпорядженням №624-р від 27.05.2020 року затвердив перспективний план формування територій громад Львівської області.

Оскільки станом на дату вирішення цієї справи згаданий перспективний план уже затверджено, тобто такий не являється проектом, у суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача внести зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області.

Відтак, у задоволенні позову у цій частині слід відмовити.

При цьому, суд позбавлений можливості захистити права позивача в інший спосіб, оскільки можливі способи захисту знаходяться поза межами його повноважень.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню у частині визнання протиправною бездіяльності щодо неврахування під час розроблення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області позиції Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області проти об`єднання із Львівською міською радою (містом Львовом) у Львівську територіальну громаду. В іншій частині у задоволені позову належить відмовити.

Окрім того, ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 року у цій справі задоволено заяву позивача про забезпечення його позову до Львівської обласної державної адміністрації - заборонено Міністерству розвитку громад та території України вчиняти дії щодо проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, яка передбачена у даному проекті в складі Львівської об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до ч.1 ст.157 КАС України суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи.

Згідно з ч.6 ст.157 КАС України у випадку залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі або у випадку ухвалення рішення щодо відмови у задоволенні позову заходи забезпечення позову зберігають свою дію до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

З урахуванням вищезазначених норм суд вирішив залишити в дії заходи забезпечення до набрання даним рішенням законної сили.

Що стосується судових витрат, то, у відповідності до вимог ст.139 КАС України, такі підлягають стягненню на користь позивача.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 242-246, 255, 293, 295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень КАС України, суд, –

В И Р І Ш И В:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Львівської обласної державної адміністрації щодо неврахування під час розроблення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області позиції Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області проти об`єднання із Львівською міською радою (містом Львовом) у Львівську територіальну громаду.

В іншій частині у задоволені позову відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної державної адміністрації ( адреса: м.Львів, вул.Винниченка, 18, код ЄДРПОУ 00022562) на користь Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області (адреса: Львівська область, Жовківський район, с.Малехів, вул.Івасюка, 6, код ЄДРПОУ 22355287), 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп. сплаченого судового збору.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається через Львівський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 13 листопада 2020 року.

Суддя В.Я.Мартинюк