Ухвала суду № 91564319, 09.09.2020, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження у справі

09 вересня 2020 року м. Житомир справа № 240/14536/20

категорія 102010000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Романченко Є.Ю., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Міського голови Коростишівської міської ради Кохана Івана Михайловича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від вчинення певних дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду надійшла вказана позовна заява ОСОБА_1 , в якій позивач просить:

- визнати дії Коростишівського міського голови Кохана Івана Михайловича з подання на розгляд 95 сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради проекту рішення Коростишівської міської ради без забезпечення участі ОСОБА_1 та без завчасного надання проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як просив заявник в заяві від 06 травня 2020 року (абз. 2 стор. 2 заяви, в додатку 2 до Позовної заяви), в заяві від 14 червня 2020 року (абз. 3-5 стор. 2 заяви, в додатку 6 до Позовної заяви), протиправними;

- зобов`язати Коростишівського міського голову Кохана Івана Михайловича, утриматися від вчинення дій з подання на розгляд сесії Коростишівської міської ради заяви ОСОБА_1 за відсутності на сесії ОСОБА_1 , та без завчасного надання проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як просив заявник в заявах.

З`ясовуючи, після одержання позовної заяви, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності, судом ураховано наступне.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, 06 травня 2020 року ОСОБА_1 , відповідно до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян», ст. 14 Конституції України та ст. 116, п. 7 ст. 118, ст. 121 Земельного кодексу України, звернувся до Коростишівської міської ради із заявою, в якій просив:

- змінити цільове призначення земельної ділянки вказаної в картографічному матеріалі з Генерального плану м. Коростишів (в додатку 1) та викопіюванні від 14.04.2015 № 34-612-0.2-1698/2-15 відділу Держземагенства у Коростишівському районі доданому міській раді з заявою від 14.04.2015 на «Для індивідуального садівництва»;

- надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі в приватну власність ОСОБА_1 для ведення індивідуального садівництва.

Листом від 21.07.2020 № 03-16/Х-1156 відповідач повідомив, що рішенням 95 сесії сьомого скликання ОСОБА_1 відмовлено в зміні цільового призначення та надані дозволу виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га, у зв`язку з невідповідністю вимогам ст. 12 п. 3 та ст. 123 Земельного Кодексу України та ст.ст. 16, 17, 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", генеральному плану м. Коростишева та плану зонування. Також указано, що заява розглядалася на постійній комісії з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів, та на сесії міської ради без участі ОСОБА_1 , у зв`язку з тим, що сесії та комісії міської ради проходять у закритому режимі з метою запобігання поширенню на Україні COVID-19.

Позивач, вважаючи, що дії Коростишівського міського голови ОСОБА_2 з подання на розгляд 95 сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради проекту рішення Коростишівської міської ради без забезпечення його участі та без завчасного надання йому проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як він просив у заявах від 06.05.2020 та від 14.06.2020, звернувся до суду з даним позовом.

Статтею 55 Конституції України проголошено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У відповідності до ч. 5 ст. 125 Конституції України, з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом, надалі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Пунктом першим частини першою статті 19 вказаного Кодексу передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Визначення та значення термінів у яких вони вживаються в КАС України наведено у статті 4 цього Кодексу.

Так, у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно із п. 2 ч. 1 вказаної статті КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

В силу приписів пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Аналіз наведених норм свідчить на користь висновку, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

При цьому суд наголошує, що до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Наведене відповідає висновкам Верховного Суду, сформованим, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17, від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17, від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц, від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18, від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18, від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17.

Враховуючи викладене, суд зауважує, що визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У контексті наведено слід вказати, що відповідно до положень статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Згідно із ч. 1 ст. 141 Конституції України, до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Відповідно до часини 4 вказаної статті Конституції України, статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

У рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року вказано, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно із частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 12 Закону № 280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Слід вказати, що порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульовано ст. 118 Земельного кодексу України.

Згідно із ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно із ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

За змістом ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Частиною 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У свою чергу, ч. 10 ст. 118 Земельного кодексу України визначає, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Аналіз наведених положень свідчить на користь висновку, що саме сільські, селищні, міські ради уповноважені на розгляд та вирішення клопотання особи зацікавленої в отриманні земельної ділянки у власність шляхом прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмову у його наданні. У свою чергу саме такі рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування (видавця акта як суб`єкта владних повноважень) можуть бути предметом оскарження в судовому порядку особою, яка вважає, що таким рішенням порушені її права та/або обов`язки.

В силу приписів ч.3 ст. 47 Закону № 280/97-ВР міський голова не може бути обраний до складу постійних комісій.

Відповідно до ч. 8 ст. 47 вказаного Закону, організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії.

Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку, що в даному спорі міський голова не наділений владними управлінськими функціями щодо позивача, оскільки ані дії міського голови, ані дії місцевої ради щодо подання та розгляду проекту певного рішення на підставі заяви ОСОБА_1 по земельному питанню, без його участі та завчасного ознайомлення його з таким проектом рішення, не можна вважати управлінськими. Оскаржені позивачем у даному позові дії Коростишівського міського голови ОСОБА_2 з подання на розгляд 95 сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради проекту рішення Коростишівської міської ради без забезпечення участі ОСОБА_1 та без завчасного надання проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як просив заявник в заяві про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, стосуються питань дій та/або бездіяльності ради та не є тими діями суб`єкта владних повноважень, які б породжували певні правові наслідки для позивача.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що пред`явлені у даному позові вимоги ОСОБА_1 стосуються не управлінської діяльності органу місцевого самоврядування, а процедурної діяльності міської ради та міського голови, які не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

У спірній ситуації належним способом захисту є звернення позивача до адміністративного суду з позовом до Коростишівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішенням 95 сесії сьомого скликання, яким ОСОБА_1 відмовлено в зміні цільового призначення та надані дозволу виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га.

Поряд з наведеним суд зауважує, що порушення процедури прийняття акта органу місцевого самоврядування можуть бути підставою для звернення позивача до суду з позовом про визнання протиправним та скасування відповідного рішення місцевої ради, лише у тому разі, якщо процедурні порушення є такими, що можуть свідчити про дефектність прийнятого акта, тобто відповідні порушення процедури повинні бути фундаментальними, конкретними й істотно порушувати права особи.

Враховуючи те, що у межах спірних правовідносин відповідач не здійснював владних управлінських функцій стосовно позивача, а відносини, що склалися між сторонами, не засновані на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні, здійсненні управлінських чи контрольних функцій однією стороною стосовно іншої, суд вважає, що спір у даних правовідносинах не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно - правових відносин, а тому не являється діями (бездіяльністю) суб`єкта владних повноважень, які можуть бути предметом розгляду судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд враховує, що ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 № ETS № 005, ратифікованої Верховною Радою України 17.07.1997, проголошено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у ст. 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що "судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Зважаючи на викладене та суть спірних правовідносин, суд вважає, що цей спір не належить до юрисдикції судів.

Пунктом першим частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, суд вважає, що у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 необхідно відмовити.

Згідно зі ч. 5 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України, повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Керуючись статтями 170, 171, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Відмовити ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом до Міського голови Коростишівської міської ради Кохана Івана Михайловича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від вчинення певних дії.

Роз`яснити позивачу, що його вимоги не належать до юрисдикції судів.

Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Ю. Романченко