Ухвала суду № 90580648, 24.07.2020, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

24 липня 2020 року м. Київ № 320/5300/20

Суддя Київського окружного адміністративного суду Лиска І.Г., розглянувши позовну заяву Фурсівської сільської ради до Білоцерківської районної ради про визнання протиправною бездіяльність,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась Фурсівська сільська рада з позовом до Білоцерківської районної ради про визнання протиправною бездіяльність.

Відповідно до п. 4 ч.1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Ухвалою суду від 30.06.2020 дану позовну заяву залишено без руху через невідповідність її вимога ст.160,161 КАС України та надано позивачу п`ятиденний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії даної ухвали, шляхом подання до суду: оригіналу платіжного документу, що свідчить про сплату судового збору у розмірі 2102,00 грн. за належними реквізитами та уточнюючу позовну заяву (у двох примірників) з урахуванням вказаних судом недоліків.

Позивачем 14.07.2020 подано клопотання про усунення недоліків позовної заяви.

Разом з тим, розглянувши дане клопотання та позовну заяву з доданими до неї матеріалами, суд дійшов висновку, що даний позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства у зв`язку з наступним.

Суд вважає, що зазначений спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спірні правовідносини виникають із цивільних відносин, якими охоплюються питання передачі єдиного майнового комплексу у комунальну власність, шляхом прийняття відповідного рішення.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України зазначив, що фраза встановлений законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін судом, встановленим законом у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …. Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, встановленим законом.

Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових та службових осіб.

Згідно з ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З аналізу вказаних норм вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад.

Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень - не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Суд зазначає, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Натомість, однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника.

Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового чи немайнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

З метою забезпечення правильного й однакового визначення юрисдикції адміністративних судів Пленум Вищого адміністративного суду 20.05.2013 року прийняв постанову №8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», в якій судам надані такі роз`яснення: «…Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.».

01.03.2013 року, з метою реалізації конституційних гарантій права на судовий захист, унеможливлення випадків безпідставної відмови у прийнятті заяв, забезпечення правильного й однакового застосування судами законодавства при вирішенні питання юрисдикції та визначення підсудності цивільних справ, керуючись статтею 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", Пленум Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ прийняв постанову №3 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ», якою судам надано такі роз`яснення: «… Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суди повинні виходити з того, що відповідно до статей 15, 16 ЦПК у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин.... У зв`язку з наведеним суди мають виходити з того, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа).».

Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Органи місцевого самоврядування можуть бути, як суб`єктами приватних правовідносин, так і суб`єктами публічних правовідносин. Причому статус державних органів влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права - цивільні чи публічні вони мають намір реалізувати.

Предметом розгляду у даній справі є визнання протиправною бездіяльність Білоцерківської районної ради щодо не передачі бюджетної установи ДОЗ "Дружба" до комунальної власності Фурсівської сільської ради та зобов`язання здійснити безоплатну передачу бюджетної установи - єдиного майнового комплексу - ДОЗ "Дружба" зі спільної комунальної власності територіальних громад Білоцерківського району до комунальної власності Фурсівської сільської ради шляхом прийняття відповідного рішення.

Таким чином, з аналізу позовної заяви та наявних у справі матеріалів вбачається, що фактичною підставою для звернення позивача до суду є визначене законодавством право на майно.

З аналізу вимог статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної або юридичної особи, оскільки за своєю правовою природою безоплатна передача бюджетної установи до комунальної власності стосується захисту прав власності.

При цьому, зважаючи на обґрунтування, які позивач наводить у якості підстав для звернення до суду, - даний спір виник щодо зобов`язання здійснити безоплатну передачу бюджетної установи - єдиного майнового комплексу - ДОЗ "Дружба" зі спільної комунальної власності територіальних громад Білоцерківського району до комунальної власності Фурсівської сільської ради шляхом прийняття відповідного рішення, а спірні правовідносини виникли у цивільних правовідносинах, що свідчить про наявність у цій справі приватного інтересу, пов`язаного із потребами окремих юридичних осіб, які вступають у приватноправові відносини для задоволення свого приватного інтересу.

Крім того, позивач в позовній заяві та в уточненій позовній заяві, зокрема в розділі "про порушене право позивача" зазначає, що відповідач перешкоджає позивачу у правомочності щодо володіння, користування та розпорядження ДОЗ "Дружба", порушуючи імперативні норми права які передбачені в чинному законодавстві.

Як вже було зазначено вище, відповідно до п. 1 ч. 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних правовідносин.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

Відповідно до статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої).

Таким чином, зважаючи на те, що спірні правовідносини мають приватноправовий характер та пов`язані безпосередньо з цивільними правами Фурсівської сільської ради, а предметом судового захисту, фактично, є питання, які стосуються передачі єдиного майнового комплексу - ДОЗ "Дружба" у комунальну власність, шляхом прийняття відповідного рішення, а також питання щодо володіння, користування та розпорядження позивачем єдиного майнового комплексу - ДОЗ "Дружба", - то такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак адміністративної справи і, відповідно, не може вирішуватись адміністративним судом.

Держава, юридичні особи публічного права, можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.

У цьому випадку той факт, що відповідачами є Білоцерківська районна рада - не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий, відтак має вирішуватися судом за правилами ЦПК України.

У порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права володіння, користування та розпорядження майном. Такі спори є цивільними спорами, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.

Аналогічні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах щодо неможливості розгляду в порядку адміністративного судочинства спорів щодо захисту житлових прав з боку визначених відповідачами суб`єктів владних повноважень, які підлягають розгляду в межах цивільного судочинства, - викладено в постанові Верховного Суду України від 02.03.2016 року у справі №6-14цс16, постанові Верховного суду від 02.04.2019 року у справі №826/20130/15 та в ряді постанов Великої Палати Верховного Суду: від 18.04.2018 року у справі №806/104/16, від 03.10.2018 року у справі №757/37024/15-а, від 03.04.2019 року у справі №826/11308/18

Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Тому позиція Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду - є обов`язковою для врахування судом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 року у справі Zand v. Austria вказав, що словосполучення встановлений законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття суд, встановлений законом у частині першій статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>. З огляду на це не вважається судом, встановленим законом орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

При цьому, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі та обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися судом, встановленим законом у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Така ж правова позиція викладена і у постанові Верховного Суду України від 27.05.2008 року у справі №21-1540во06 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 року у справі №11-124апп18.

Відповідно до статті 8 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (право на повноважний суд), ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до підсудності якого вона віднесена процесуальним законом.

Враховуючи, що спір пов`язаний із захистом цивільного права позивача, - Київський окружний адміністративний суд - не є встановленим законом судом щодо розгляду приватно-правового спору про захист права власності на майно.

При цьому суд звертає увагу на те, що з огляду на висновки Європейського суду з прав людини, - розгляд цієї справи Київським окружним адміністративним судом по суті, незалежно від змісту прийнятого рішення суду, безумовно призведе до порушення прав усіх учасників справи, більше того, в силу положень статей 319 та 354 КАС України - порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної/касаційної скарги.

Водночас, беззаперечно, враховуючи статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року та положення ч.1 ст.239 КАС України, наявність підстав для закриття провадження у справі в порядку адміністративного судочинства - покладає на суд обов`язок роз`яснити позивачу, з метою уникнення недопущення порушення її ж прав на доступ до правосуддя та розгляд спору повноважним судом, - право на належний та реальний спосіб захисту її прав в порядку, визначеному законом, - тобто, в порядку цивільного судочинства.

Беручи до уваги наведену норму, суд роз`яснює позивачу, що він вправі звернутися з позовом до місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства із заявою в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом України.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин суд дійшов висновку про необхідність відмовити позивачу у відкритті провадження.

Відповідно до ч. 6 ст. 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Керуючись ст.ст. 170, 171, 243, 248 КАС України, суд,

у х в а л и в:

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі №320/5300/20 за позовом Фурсівської сільської ради до Білоцерківської районної ради про визнання протиправною бездіяльність.

2. Роз`яснити позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

3. Копію ухвали разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Лиска І.Г.