Рішення № 90124031, 30.06.2020, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 червня 2020 року Чернігів Справа № 740/956/16-а

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Соломко І.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Ніжинська міська рада Чернігівської області, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач 1), ОСОБА_2 (далі також - ОСОБА_2 , позивач2), ОСОБА_3 (далі також- ОСОБА_3 , позивач 3), ОСОБА_4 (далі також - ОСОБА_4 , ) до Ніжинської міської ради Чернігівської області (далі також- відповідач), треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_5 (далі також - ОСОБА_5 ), ОСОБА_6 (далі також - ОСОБА_6 ), ОСОБА_7 (далі також - ОСОБА_11 ,), ОСОБА_8 (далі також - ОСОБА_8 ), ОСОБА_9 (далі також - ОСОБА_9 ), ОСОБА_10 (далі також - ОСОБА_10 ) про визнання протиправним і скасування рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області №12-69/2015 від 08.07.2015 «Про дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам: ОСОБА_5 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_6 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована АДРЕСА_1 ; ОСОБА_7 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_8 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_9 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_10 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ».

Основними доводами в обґрунтування своєї позиції позивачі вказують на законність користування спірною земельною ділянкою протягом тривалого часу, тому оскаржуване рішення, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою третім особам, є протиправним і підлягає скасуванню. У додаткових поясненнях також зазначають, що позивачі є мешканцями територіальної громади міста Ніжина, тому мають право здійснювати контроль за діяльністю міської ради та, у разі невідповідності рішень міської ради вимогам чинного законодавства, оскаржувати такі рішення в судовому порядку.

Постановою Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 скасовано постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2016 та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

30.01.2020 постановою Верховного Суду постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11.07.2015 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017 скасовано з підстав не надання судами перших інстанцій оцінки правовому статусу земельної ділянки, а саме: не встановлення в чиєму законному розпорядженні знаходиться ця спірна земельна ділянка після припинення права користування нею Міністерством оборони України. Встановлення цього статусу є визначальним для вирішення питання щодо предметної юрисдикції даного спору.

19.02.2020 ухвалою Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області справу передано за підсудністю на розгляд Чернігівського окружного адміністративного суду.

16.03.2020 ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду справу прийнято до розгляду та призначено розгляд в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

04.05.2020 ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду витребувано у Ніжинської міської ради Чернігівської області витяг з Державного земельного кадастру про статус спірної земельної ділянки згідно даних, викладених у рішенні «Про оформлення права постійного користування земельними ділянками, надання земельних ділянок в оренду, внесення змін в рішення виконкому» від 14.03.2002 № 139 та письмові пояснення про правові підстави прийняття рішення від 08.07.2015 № 12-69/2015, а саме чи перебувала у комунальній власності Ніжинської міської ради спірна земельна ділянка на час прийняття рішення та на підставі яких документів.

На виконання вказаної ухвали суду відповідачем надано письмові пояснення, Архівний витяг з рішення виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 14.03.20202 №139 «Про оформлення права постійного користування земельними ділянками, надання земельних ділянок в оренду, внесення змін в рішення виконкому» та копія експлікації земель Ніжинської міської ради (шифр ф 6-зем), де міститься інформація щодо земель, які перебувають у користуванні Ніжинської міської ради. Також повідомлено, що державна реєстрація спірної земельної ділянки не проведена у відповідності до положень Закону України «Про державний земельний кадастр».

З матеріалів справи видно, що ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 (учасники АТО) звернулися до Ніжинської міської ради із заявами про надання їм дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території м. Ніжин.

Зазначені заяви разом із додатками до них були розглянуті відповідачем, після чого підготовлено проект рішення про дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, який відповідно до вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» був оприлюднений на сайті Ніжинської міської ради.

08.07.2015 Ніжинська міська рада на пленарному засіданні 69-ої сесії шостого скликання прийняла рішення №12-69/2015 «Про дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність», яким вирішила надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки:

ОСОБА_5 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ;

ОСОБА_12 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ;

ОСОБА_7 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована АДРЕСА_1 ;

ОСОБА_8 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ;

ОСОБА_9 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ;

ОСОБА_10 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 - спірне рішення (а.с.26-27, т.1)

Цим же рішенням міськрада доручила відділу містобудування та архітектури підготувати детальний план на комплексну індивідуальну забудову по вул. Пустовгара відповідно до містобудівних та інших нормативних вимог, передбачених для надання учасникам АТО для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Вважаючи, що спірним рішенням порушенні законні права та інтереси позивачів, останні звернулися до суду про його скасування.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин.

Статтею 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Пунктом «б» частини першої статті 81 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно з пунктом «г» частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара.

За змістом частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.

Згідно з положеннями частини сьомої даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави суду дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

За основним цільовим призначенням відповідно до частини першої статті 19 ЗК України землі України поділяються на певні категорії, серед яких до різних категорій віднесено землі житлової та громадської забудови (підпункт «б»).

Виходячи з положень частини другої статті 19, статей 80, 83 ЗК України землі кожної із цих категорій можуть перебувати або у власності (користуванні) громадян чи юридичних осіб, або у запасі (землі державної чи комунальної власності).

Відповідно до частини першої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу ( частина друга статті 20 ЗК України).

Отже, з аналізу статті 20 ЗК України слідує, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, а зміна цільового призначення земельної ділянки повинна бути здійснена у встановленому законом порядку до надання цієї ділянки у власність, доказом такої зміни є відповідне рішення.

Як вже встановив суд, спірним рішенням надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність третім особам для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Проте відповідне рішення щодо віднесення спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови відповідачем суду не надано.

Наданий відповідачем Архівний витяг з рішення виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 14.03.2002 №139 «Про оформлення права постійного користування земельними ділянками, надання земельних ділянок в оренду, внесення змін в рішення виконкому», та копія експлікації земель Ніжинської міської ради (шифр ф 6-зем), наявні в матеріалах справи, дійсно містять інформацію щодо земель, які перебувають у користуванні Ніжинської міської ради, однак ці землі віднесені до земель під земельними насадженнями загального користування, резервний фонд міста (в тому числі рілля, кар`єр), землі загального користування (проїзди, проходи), а рішення щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови у встановленому законом порядку відповідачем суду не надано.

При цьому суд звертає увагу відповідача, що положеннями статті 38 та 39 ЗК України встановлено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Однак докази щодо дотримання відповідачем положень статті 38 та 39 ЗК України відповідачем суду не надано.

Отже, оскаржуване рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність третіх осіб для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд прийнято без дотримання положенням статей 20, 38, 39 ЗК України у редакції на час прийняття відповідних рішень, тому є протиправним.

Разом з тим, суд вважає, що позивачами не доведено порушення спірними правовідносинами їх прав та охоронюваних законом інтересів, з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси, і просити про їх захист.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Верховний Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

У численних постановах (зокрема, від 2 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а, 30 квітня 2020 року у справі №826/10631/17, 14 травня 2020 року у справі №805/1479/16-а) Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

В обґрунтуванні своїх вимог, позивачі вважають, що були порушені їх права як членів територіальної громади. Обставини, на які посилається позивачі, не свідчать, що оскаржуване рішення порушує їх індивідуальні права та законні інтереси, які потребують судового захисту. Позивачами не наведено достатньо переконливих мотивів, що оскаржуване рішення призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом її інтересів, або членів територіальної громади.

Крім того, правові акти індивідуальної дії - це рішення, які є актом одноразового застосування норм права, і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Однак спірне рішення не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивачів або встановлює конкретні приписи, звернені до позивачів. Межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування спірного рішення порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивачів, які потребують судового захисту. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо рішення суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Вказаний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі № 357/3499/17.

Щодо доводів позивачів про законність користування спірною земельною ділянкою протягом тривалого часу, то такі суд відхиляє, оскільки даний факт не підтверджено належними доказами відповідно до положень статей 125 та 126 ЗК України.

Крім того, надання дозволу на розробку проекту землеустрою є першою стадією земельно - правової процедури щодо безоплатного отримання земельних ділянок і не означає позитивного рішення про передачу її у власність, а направлена на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

Навіть надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову повністю.

Відповідно до частини п`ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач: ОСОБА_1 , АДРЕСА_2 .

Позивач: ОСОБА_2 , АДРЕСА_3 .

Позивач: ОСОБА_3 , АДРЕСА_4 .

Позивач: ОСОБА_4 , АДРЕСА_5 .

Відповідач: Ніжинська міська рада Чернігівської області площа Івана Франка, 1,м. Ніжин, Чернігівська область,16600, код ЄДРПОУ 34644701.

Третя особа: ОСОБА_5 ,

АДРЕСА_6 особа: ОСОБА_6 , АДРЕСА_7 .

Третя особа: ОСОБА_7 , АДРЕСА_8 .

Третя особа: ОСОБА_8 , АДРЕСА_9 .

Третя особа: ОСОБА_9 , АДРЕСА_10 .

Третя особа: ОСОБА_10 , АДРЕСА_11 .

Повний текст рішення виготовлено 30 червня 2020 року.

Суддя І.І. Соломко