Рішення № 89855529, 16.06.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 червня 2020 року м. Київ № 640/3281/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Аверкової В.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Рахункової палати

про визнання протиправними та скасування наказу від 17 січня 2020 року № 27-к

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Рахункової палати (далі по тексту - відповідач) в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Рахункової палати від 17 січня 2020 року № 27-к «Про застосування дисциплінарного стягнення».

В обґрунтування позову зазначає, що оскаржуваний наказ був прийнятий Відповідачем з порушенням конституційних прав щодо звернення до Президента України у зв`язку з порушенням законних прав позивача та підлягає скасуванню.

Також, позивач зазначає, що будь-яких реальних фактів, аргументів, правочинів, будь-що у наказі не зазначено. На його думку, оскаржуваний наказ не містить фактичних даних щодо предмету. На думку заявника, такі дії з боку керівництва Рахункової палати є банальним тиском та грубим порушенням конституційних прав щодо свободи слова.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження.

02 квітня 2020 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшов відзив на адміністративний позов, в якому відповідач заперечує проти позову з посиланням на правомірність та законність оскаржуваного наказу.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.

Відповідно до Наказу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходаковського В.В. від 27 вересня 2019 року № 264-к про порушення дисциплінарного провадження, на підставі службової записки юридичного департаменту від 06 вересня 2019 року № 10-38/508 порушено дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 та доручено Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ забезпечити об`єктивне та всебічне вивчення обставин та за результатами розгляду внести подання (далі - Наказ № 264-к).

Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати на виконання вимог статті 73 Закону України «Про державну службу» сформовано дисциплінарну справу № 10 стосовно ОСОБА_1 , яка містить весь перелік документів, визначених вищевказаною статтею Закону, в тому числі, пояснення Позивача, його службову характеристику.

За результатами дослідження обставин дисциплінарної справи та на виконання наказу № 264-к Дисциплінарною комісією складено подання від 18 грудня 2019 року за результатами розгляду дисциплінарної справи від 27 вересня 2019 року № 10.

Відповідно, наказом Рахункової палати від 17 січня 2020 року № 27-к «Про застосування дисциплінарного стягнення» оголошено догану ОСОБА_1 за вчинення ним дисциплінарного проступку, а саме: порушення правил етичної поведінки державних службовців (пункт 2 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»).

З метою правильного вирішення адміністративної справи по суті, суду слід перевірити правомірність винесення наказу, відповідність його змісту та форми вимогам Закону України «Про державну службу», чи винесений наказ в межах повноважень, обґрунтованість підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача та доведеність факту вчинення дисциплінарного проступку позивачем.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, повноваження, інші питання внутрішньої організації Рахункової палати визначені Законом України «Про Рахункову палату», а також Регламентом Рахункової палати, затвердженим рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року № 22-7 (із змінами) (далі - Регламент) (копія міститься в матеріалах справи).

Частиною третьою статті 1 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова плата є державним колегіальним органом. Для забезпечення виконання покладених на Рахункову палату повноважень діє апарат Рахункової палати, посадові особи якого, включаючи Секретаря Рахункової палати, який є його керівником за посадовою, є державними службовцями (частина третя стаття 17, частина друга статті 18, частина перша статті 22 згаданого Закону, пункти 15.1, 15.2, 15.4 Регламенту).

Засади дисциплінарної відповідальності державних службовців регламентовані главою 2 Розділу VIII Закону України «Про державну службу» (далі - Закон).

За невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом (частина перша статті 64 Закону).

Суб`єктом призначення порушується дисциплінарне провадження шляхом видання відповідного наказу (розпорядження) (частина перша статті 68 Закону).

Керівник державної служби приймає у межах наданих повноважень рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та «В» (пункт 10 частини другої статті 17 Закону».

До повноважень Секретаря Рахункової палати - керівника апарату, визначених пунктом 6 частини другої статті 22 Закону України «Про Рахункову палату» та пунктом 16.2 Регламенту, належить накладення дисциплінарних стягнень.

Системний аналіз Закону України «Про державну службу» дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу притягнення до дисциплінарної відповідальності, а саме: ініціювання дисциплінарного провадження; початок дисциплінарного провадження дисциплінарною комісією; отримання пояснень від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення; збір необхідної інформації, в т.ч. у формі службового розслідування; формування дисциплінарної справи; формування подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення; отримання письмових пояснень суб`єктом призначення від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності; вирішення питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності чи закриття дисциплінарного провадження.

За результатами розгляду дисциплінарної справи суб`єктом призначення, останнім має видаватися відповідний розпорядчий документ». Слід зазначити, що зобов`язання прийняти рішення за результатами дисциплінарного провадження є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура.

Відповідно до Наказу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходаковського В. В. від 27.09.2019 № 264-к про порушення дисциплінарного провадження, на підставі службової записки юридичного департаменту від 06.09.2019 № 10-38/508 (далі - службова записка) порушено дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 та доручено Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ забезпечити об`єктивне та всебічне вивчення обставин та за результатами розгляду внести подання (далі - Наказ № 264-к) (копія в матеріалах дисциплінарної справи № 10, доданої до матеріалів справи).

У службовій записці юридичного департаменту Секретаря Рахункової палати повідомлено про ознаки порушення Позивачем обов`язків державного службовця щодо додержання службової дисципліни та, серед іншого, зазначено: «в останньому абзаці звернення містяться суб 'єктивні вирази на адресу Голови Рахункової палати та Секретаря Рахункової палати - керівника апарату, а саме: «При цьому, хотілося б, щоб Ви звернули увагу і надані, по можливості, відповідну оцінку цинічності дій (бездіяльності) керівництва Рахункової палати (Голови Рахункової палати - Лацкана В. В. та Секретаря Рахункової палати - Ходаковського В. В.) під час вирішення мого питання щодо отримання службового житла, їх повну неповагу до виконання законодавчих актів, так і неприпустиму псевдопатротичність» (абзац 3 службової записки, копія якої міститься в матеріалах дисциплінарної справи № 10, доданої до матеріалів справи).

Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати (далі - Дисциплінарна комісія) зібрано всі необхідні матеріали для вирішення питання про наявність вини Позивача та на виконання вимог статті 73 Закону сформовано дисциплінарну справу № 10 стосовно ОСОБА_1 , яка містить весь перелік документів, визначених вищевказаною статтею Закону, в тому числі, пояснення Позивача, його службову характеристику.

За результатами дослідження обставин дисциплінарної справи та на виконання наказу № 264-к Дисциплінарною комісією складено подання від 18 грудня 2019 року за результатами розгляду дисциплінарної справи від 27 вересня 2019 року № 10 (далі - подання Дисциплінарної комісії від 18.12.2019).

У поданні Дисциплінарної комісії від 18 грудня 2019 року, серед іншого, зазначено: «Відповідно до Наказу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату від 27 вересня 2019 року №264-к «Про порушення дисциплінарного провадження» Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати здійснено дисциплінарне провадження стосовно державного службовця категорії «В» ОСОБА_1 провідного спеціаліста відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції (далі по тексту відзиву - /назва посада/) в ході якого... об`єктивно та всебічно вивчено відповідні обставини дисциплінарної справи» (абзац 1 подання). «Комісією встановлено обставини, що стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, а саме: ОСОБА_1 , у письмовому зверненні (від 22.07.2019) на адресу Президента України щодо надання йому та його сім "і службового житла, допустив неетичні висловлювання стосовно керівництва Рахункової палати. Такий вчинок має ознаки дисциплінарного проступку, тобто суперечить основному обов`язку державного службовця, зокрема в частині дотримання принципів державної служби та правил етичної поведінки».

Кінцевим розпорядчим актом, прийнятим за результатами розгляду дисциплінарної справи є Наказ.

Так, в наказі зазначено: найменування державного органу: «Рахункова палата», дата його прийняття: « 17.01.2020», відомості про державного службовця: « ОСОБА_1 /назва посади/ (пункт 1 наказової частини), стислий виклад обставин справи: «за результатами розгляду дисциплінарної справи від 27.09.2019 № 10, встановлено, що ОСОБА_1 у письмовому зверненні на адресу Президента України від 22.07.2019 допустив неетичні висловлювання стосовно керівництва Рахункової палати», вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація: «порушив пункт 2 частини першої статті 8 Закону України «Про державну службу», частину першу статті 38 Закону України «Про запобігання корупції», пункт 5 розділу II Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджених наказом Національного агентства України з питань державної служби від 05.08.2016 № 158, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 31.08.2016 за № 1203/29333 та пункт 1 розділу II Типових правил внутрішнього службового розпорядку, затверджених наказом Національного агентства України з питань державної служби 03.03.2016 № 50, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25.03.2016 за № 45 7/28587, тим самим вчинив дисциплінарний проступок - порушення правил етичної поведінки державних службовців», вид застосованого дисциплінарного стягнення: «оголосити догану ОСОБА_1 » (пункт 1 наказової частини Наказу).

Отже складові елементи, які повинні зазначатись в рішенні про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця містяться в оскаржуваному Наказі, що підтверджує його відповідність законодавству.

В Наказі в межах стислого викладу обставин зазначено яке саме порушення правил етичної поведінки допущено Позивачем, а саме, в письмовому зверненні до Президента України допущено неетичні висловлювання стосовно керівництва Рахункової палати.

При цьому, детальне дослідження обставин міститься в документах, що ввійшли до дисциплінарної справи № 10, про що зазначено в підпункті 1 пункту І цього відзиву.

Верховний Суд дійшов висновків, що зазначення в рішенні про притягнення до дисциплінарної відповідальності конкретного пункту частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» дозволяє чітко визначити як кваліфікував дії чи бездіяльність державного службовця саме той орган (посадова особа), який прийняв рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також перевірити правильність застосування до державного службовця певного виду стягнення (постанова від 12.08.2019 у справі № 1340/4847/19).

Тобто, саме вже посилання в преамбулі Наказу на пункти/частини/статті нормативних правових актів є достатньою підставою для кваліфікації дій в частині порушення Позивачем обов`язків державного службовця.

Таким чином, позивачем не доведено, а відповідачем спростовано, що «оскаржуваний наказ не відповідає нормам Закону та іншим нормам законодавства», а тому таке твердження Позивача є безпідставним та необґрунтованим.

Щодо порушення ОСОБА_1 . Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, Правил внутрішнього службового розпорядку суд зазначає наступне.

До основних обов`язків державного службовця належить дотримання принципів державної служби та правил етичної поведінки (пункт 2 частини першої статті 8 Закону).

Пункт 2 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» передбачає, що дисциплінарним проступком є порушення правил етичної поведінки державних службовців.

Пунктом 5 розділу II Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджених наказом Національного агентства з питань державної служби від 05.08.2016 № 158, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 31.08.2016 № 1203/29333 (далі - Загальні правила) визначено, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування під час виконання своїх посадових обов`язків зобов`язані неухильно дотримуватись загальновизнаних етичних норм поведінки, бути доброзичливими та ввічливими, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації), з повагою ставитись до прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, об`єднань громадян, інших юридичних осіб, не проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог. Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.

Розділ II Правил встановлює загальні правила етичної поведінки в державному органі, які, серед іншого, закріплюють неприпустимість зневажливого ставлення до колег та громадян, а також необхідність дотримуватись взаємоповаги, ділового стилю спілкування.

Загальний обов`язок державного службовця дотримуватись вимог етичної поведінки закріплений також в пункті 1 розділу II Правил внутрішнього службового розпорядку, затверджених наказом Національного агентства з питань державної служби 03.03.2016 за № 457/28587 (далі - Правила).

Верховний Суд України неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби (постанова Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 27.11.2019 у справі № 480/3995/19).

Позивач у відповіді на відзив зазначає, що фактично його притягнуто до дисциплінарної відповідальності за звернення до Президента України, що насамперед є його конституційним право.

При висловленні «суб 'єктивної думки, власного погляду на відповідні події що є оціночним судженням» позивач діяв як державний службовець Рахункової палати, що вбачається зі змісту звернення, адресованого Президенту України, а тому повинен був діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені, Законом та іншими нормативними актами, які визначають правовий статус державного службовця.

Висловлювання, що в своєму змісті мають фрази: «цинічність дій (бездіяльності) керівництва Рахункової палати», «повна неповага Голови Рахункової палати - Лацкана В.В. та Секретаря Рахункової палати - Ходаковського В.В. до виконання законодавчих актів», «неприпустима псевдопатріотичність» не тільки по відношенню до керівництва, а й до будь-якого державного службовця чи громадянина, особливо, враховуючи відсутність належної аргументації, яка підтверджує такі висловлювання, в розумінні вищенаведених законодавчих актів та судової практики є порушенням правил етичної поведінки державного службовця, зокрема, норм актів, порушення яких встановлено Дисциплінарною комісією та визнано Секретарем Рахункової палати - керівником апарату Ходаковським В. В.

Щодо правомірності застосування до позивача догани як виду дисциплінарного стягнення.

Із позовної заяви вбачається, що позивач вважає оголошення йому догани є порушенням Закону та інших норм законодавства, в той час, як «максимальний вид стягнення», який до нього повинен був застосовуватись - зауваження.

Стаття 66 Закону встановлює види дисциплінарних стягнень та загальні умови їх застосування.

До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

Позивач необґрунтовано посилається на частину другу статті 66 Закону, яка встановлює, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.

Наказом від 17 січня 2020 року № 27-к «Про застосування дисциплінарного стягнення» ОСОБА_1 оголошено догану за порушення пункту 2 частини другої статті 65 Закону, а не пункту 6 вказаної статті, з положень якого позивач визначив можливий вид дисциплінарної відповідальності у вигляді зауваження.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків (стаття 67 Закону).

Із подання Дисциплінарної комісії від 18 грудня 2019 року вбачається, що під час встановлення обставин дисциплінарного порушення враховано відсутність обставин, що обтяжують дисциплінарну відповідальність, а також враховано обставини, що її пом`якшують, а саме: відсутність дисциплінарних стягнень у минулому; позитивна характеристика безпосереднього керівника.

Зважаючи на це, дисциплінарна комісія: «керуючись статтею 66 Закону, що за вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку можливо застосувати один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження, догана, попередження про неповну службову відповідності» (абзац 2 подання) «...на підставі матеріалів дисциплінарної справи, за результатами голосування Комісія рекомендувала Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату Ходаковському В. В. накласти на /назва посади/ ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді оголошення догани».

Застосування дисциплінарного стягнення до державного службовця, в тому числі, вибору виду дисциплінарного стягнення є виключним (дискреційним) правом суб`єкта призначення, яке приймається на підставі подання дисциплінарної комісії, що є обов`язковим до розгляду, однак носить рекомендаційний характер та враховується чи не враховується ним під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення.

Дискреційні повноваження керівника державної служби щодо накладення дисциплінарного стягнення відображено і у судовій практиці.

Так, у справі № 280/5080/18 суд констатував, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Попри те, що подання хоч і носить рекомендаційний характер, з преамбули наказу вбачається, що Секретарем Рахункової палати - керівником апарату Ходаковським В. В. враховано подання Дисциплінарної комісії від 18 грудня 2019 року, що засвідчує про обґрунтованість та достатність при прийнятті рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача.

Отже, зважаючи на визначену статтею 66 Законом можливість вибору дисциплінарного стягнення за вчинений позивачем дисциплінарний проступок, а також з огляду на дискреційні повноваження Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходорковського В. В. як керівника державної служби застосування догани як виду дисциплінарного стягнення стосовно позивача є законним та таким, що відповідає характеру та тяжкості вчиненого ним проступку.

Підсумовуючи, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, приходить до висновку про те, що вимоги позивача не є обґрунтованими, тому не підлягають задоволенню.

Керуючись положеннями статей 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 241 - 246, 250, 255, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу

Суддя В.В. Аверкова