Ухвала суду № 89802185, 09.06.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

09 червня 2020 року м. Київ№ 826/6235/17Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Качура І.А., розглянувши в поряду письмового провадження адміністративну справу за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю " НВП "ХІМПРОММЕТ" про визнання протиправним та скасування розпорядження-

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - позивач) до Державної регуляторної служби України за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю "НВП "ХІМПРОММЕТ" у якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.04.2017 року №63 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом скарги товариства з обмеженою відповідальністю "НВП "ХІМПРОММЕТ" від 12.01.2017 року .

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване розпорядження, прийнято з порушенням Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 466, та Положення про Державну регуляторну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724.

Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України зауважує, що рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування, прийнято з порушенням встановленого строку на його розгляд.

Відповідач проти задоволення адміністративного позову заперечив з підстав викладених у письмових запереченнях, відповідно до яких вбачається що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв в порядку передбаченому чинним законодавством України. Просив відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2017 року відкрито провадження у справі та призначено до розгляду у судовому засіданні.

У судовому засіданні 21.06.2018 року судом на підставі статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалено про подальший розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи.

Розглянувши матеріали справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі, зважаючи на таке.

Як вбачається з матеріалів справи працівниками Мінприроди України на підставі наказу від 20.09.2016 року №345, плану-графіка планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на IV квартал 2016 року, посвідчення (направлення) від 12.12.2016 року №74/16 (т. 1 а.с. 14) проведено планову перевірку товариства з обмеженою відповідальністю "НВП "ХІМПРОММЕТ" з питань перевірки виконання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Висновки перевірки зафіксовані в акті від 16.12.2016 року № 74/16-1 планової перевірки додержання Товариством з обмеженою відповідальністю "НВП "ХІМПРОММЕТ" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами «Про виявлення недостовірності даних у документах поданих ТОВ "НВП "ХІМПРОММЕТ" разом із заявою про отримання ліцензії на поводження з небезпечними відходами.

Наказом Мінприроди України від 28.12.2016 року № 544 анульовано ліцензію ТОВ "НВП "ХІМПРОММЕТ".

12.01.2017 року "НВП "ХІМПРОММЕТ", користуючись своїм правом, передбаченим статтею 5 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності», звернулось із скаргою до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

За результатами розгляду скарги Третьої особи рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 року №4.14 (витяг з протоколу №05-17) встановлено порушення органом ліцензування:

- вимог Закону України від 02.03.2015 року № 222-VIІІ «Про ліцензування видів господарської діяльності»:

1) пункту 7 частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування не правомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб`єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про не подання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 року №446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

2) частини шостої статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії:

в наказі Мінприроди від 28.12.2016 № 544 не вказано:

реквізити рішення про видачу ліцензії;

вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія;

підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу: Акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

вимог абзацу 2 частини другої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку органу контролю повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.

Крім того, в указаному протоколі зафіксовано, що Експертно-апеляційна рада вирішила зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог вказаних вище законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 28.12.2016 № 544 в частині анулювання ліцензії ТОВ "НВП "ХІМПРОММЕТ" серії АЕ № 460744 від 10.06.2015 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У свою чергу, на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 року №4.14, керуючись пунктом 8 частини першої статті 4, частиною одинадцятою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 року №222-VIII та Положення, Державною регуляторною службою України 07.04.2017 року видано розпорядження №63 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», відповідно до резолютивної частини якого зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «;Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 28.12.2016 року №544 в частині анулювання ліцензії ТОВ "НВП "ХІМПРОММЕТ" серії АЕ № 460744 від 10.06.2015 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Розгялядаючи матеріали даної адміністративної справи, слід зазначити, що згідно ст. ст. 3-5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон) спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14.07.2015 року №783/40.

Склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб`єктів господарювання та їх об`єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб`єктом господарювання.

Згідно п. п. 1-3 Положення про Державну регуляторну служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 року № 724, ДРС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

На Державну регуляторну службу України покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

При цьому, приписами п. п. 1, 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 року №32 Положення про Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Положення №32) визначено, що Мінприроди України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Пунктами 3-6 Положення № 32 визначено завдання, функції та повноваження Мінприроди.

Таким чином, законодавством регламентовано повноваження Мінприроди та визначено чітку і послідовну процедуру їх реалізації.

Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Мінприроди на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб`єктів господарювання.

При цьому судом апеляційної інстанції критично оцінюється надані представником Позивача у судовому засідання пояснення про те, що право на звернення до суду із вказаним позовом гарантується Мінприроди України положеннями ст. 124 Конституції України та ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки вказаними нормативними актами не відповідне повноваження не передбачено. Крім того, у ст. 28 Закону України «Про Центральні органи виконавчої влади» закріплено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто, право міністерств на звернення до суду пов`язується з необхідністю здійснення ними своїм повноважень.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 року у справі № 826/6233/17.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.

Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов`язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі № 504/4148/16-а.

Разом з тим, судом встановлено, що у межах спірних правовідносин Позивачем не доведено наявності у нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, як і взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Мінприроди.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Разом з тим слід зазначити, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V«Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є висновок апеляційного суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року № 826/3115/17

У п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Зважаючи на вказаний правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 238, ст. 239 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Закрити провадження у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю " НВП "ХІМПРОММЕТ" про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Ухвала набирає законної сили негайно з моменту проголошення.

Ухвала може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду у порядку, визначеному ст.ст. 293-297 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана протягом 15 днів з дня складення ухвали у повному обсязі.

Суддя І.А. Качур