Рішення № 89725620, 09.06.2020, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/1500/20

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Головка А.Б., розглянув у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

В С Т А Н О В И В:

20 березня 2020 року позивач ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення 56 сесії 7 скликання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області від 04.03.2020, зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в межах селища Чутове.

Підставою для звернення до суду представник позивача зазначає порушення прав ОСОБА_2 відмовою відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства в межах смт. Чутове на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 24.03.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/1500/20; призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження.

10.04.2020 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшов відзив Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області, у якому відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, просив відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на правомірність свого рішення. Зазначав, що безпосередньою підставою оскаржуваного рішення слугувало те, що спірна земельна ділянка знаходиться на території зарезервованої земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства для учасників бойових дій в межах смт. Чутове, загальною площею 31,00 га.

Справу розглянуто судом у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) відповідно до статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України.

Дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

Суд, дослідивши матеріали справи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив такі обставини та відповідні правовідносини.

З матеріалів справи слідує, що 25.02.2020 ОСОБА_1 звернулася до Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту смт. Чутове, яка знаходиться на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

До заяви позивачем було додано: графічні матеріали, на яких зазначено місце розташування бажаної земельної ділянки; копію паспорту та ідентифікаційного коду.

Рішенням п`ятдесят шостої сесії сьомого скликання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області від 04.03.2020 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " вирішено відмовити гр. ОСОБА_1 , в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у зв`язку з тим, що земельна ділянка, яка зазначена на графічному матеріалі, що додається до заяви, зарезервована для учасників бойових дій згідно рішенням 51 сесії 7 скликання Чутівської селищної ради від 08.11.2019.

Позивач не погоджуючись з таким рішенням, звернулася до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд дійшов наступного висновку.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.

Відповідно до приписів статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.

Згідно із пунктом тридцять четвертим статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.

Нормами статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Частинами першою і другою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.

Відповідно до пункту "б" частини першої статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Отже, ОСОБА_1 має право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.

Як встановлено судом, 25.02.2020 ОСОБА_1 звернулася до Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту смт. Чутове, яка знаходиться на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

До заяви позивачем було додано: графічні матеріали, на яких зазначено місце розташування бажаної земельної ділянки; копію паспорту та ідентифікаційного коду.

Таким чином, позивачем в заяві зазначено цільове призначення земельної ділянки, її орієнтовний розмір, надано необхідний та повний пакет документів, що не спростовується відповідачем.

Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, що визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, при цьому, зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.

Зі змісту рішення 56 сесії 7 скликання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області від 04.03.2020 суд встановив, що підставою для відмови в наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою відповідач вказав на те, що спірна земельна ділянка зарезервована для подальшого надання учасникам бойових дій.

Надаючи оцінку цьому аргументу відповідача для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суд виходить з наступного.

Як зазначалось вище, єдиною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зі спірного рішення слідує, що відповідачем як підстави для відмови зазначено те, що відсутні вільні земельні ділянки, а запитувана земельна ділянка зарезервована для подальшого надання учасникам антитерористичної операції з числа учасників бойових дій.

Водночас суд зазначає, що вказані підстави не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.

Відповідачем не надано доказів, які б підтверджували існування оформленого права власності третіх осіб на обрану позивачем для відведення земельну ділянку.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками" від 19.08.2015 року № 898-р не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, зокрема для ведення особистого селянського господарства іншим громадянам, які не є учасниками АТО, з числа земельних ділянок, що включені до переліку. Йдеться лише про розгляд у першочерговому порядку звернення учасників АТО.

Крім того, згідно частини третьої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Розпорядження Кабінету Міністрів України не є нормативно-правовим актом та не має вищої юридичної сили, ніж Земельний кодекс України, яким не передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки громадянам у зв`язку із резервуванням для надання учасникам АТО.

З наведеного випливає, що порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності та користування землею охоплюються поняттям правового режиму власності, який визначається виключно законами України (частина друга статті 14, пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України). Тому Кабінет Міністрів України, прийнявши зазначене розпорядження, врегулював на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України.

Оскільки Земельний кодекс України не встановлює такої підстави відмови для отримання земельної ділянки у власність, як резервуванням земельної ділянки у власність учасникам АТО та членам їх сімей, суд дійшов висновку, що, встановивши особливі умови набуття права власності на земельні ділянки, Кабінет Міністрів України, ограни Держгеокадастру, врегулювали на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України. Таким чином, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією України.

Відтак, посилання відповідача на розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.2015 та рішення Чутівської селищної ради від 08.11.2019, не може вважатися правомірною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатної передачі у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 у справі № 805/2296/17-а та від 05.03.2019 у справі №808/2200/18 та у постанові від 11 грудня 2019 року у справі №814/1241/16.

Таким чином, відповідачем безпідставно відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

За викладених обставин, відмова відповідача, оформлена рішенням п`ятдесят шостої сесії сьомого скликання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області від 04.03.2020 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 , не ґрунтується на вимогах закону.

Відмовляючи позивачу у наданні дозволу, відповідач також не врахував, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не є тотожним наданню земельної ділянки у власність, а є лише однією із стадій процесу набуття особою права власності чи користування на земельну ділянку. Надання особі дозволу не означає позитивного вирішення питання щодо надання їй земельної ділянки у власність, адже дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом на земельну ділянку.

Подібні висновки сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі №826/5735/16.

Наведене свідчить про те, що наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області №3931-СГ від 07.02.2020 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою" не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України, а відтак суд доходить висновку про його протиправність та необхідність скасування.

Обираючи належний спосіб захисту порушеного права позивача, суд виходить з наступного.

Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії, а що він їх не вчиняє то його можна зобов`язати до цього у судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У цій справі, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного Кодексу України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Аналогічний висновок сформульовано у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.10.2019 у справі №0840/3112/18.

Метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

Ця мета зазначена також у статті 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, згідно якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що "ефективний засіб правового захисту" у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).

Отже, у цій справі, за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, з урахуванням позиції суду про необґрунтованість причин відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, недоведеність відповідачем існування інших, передбачених чинним законодавством, обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, у відповідача, в даному випадку, відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а, отже, і відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою за клопотаннями позивача.

Відповідно, ефективним способом захисту порушеного права є зобов`язання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту смт. Чутове, яка знаходиться на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

Можливість застосування такого способу захисту зумовлена також тим, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає наперед прийняття позитивного рішення про надання її у користування, оскільки процес передачі земельної ділянки є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою. Відповідні висновки містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.10.2019 у справі № 605/567/17.

Відтак позов належить задовольнити у повному обсязі.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області (вул. Набережна, 9, смт. Чутове, Чутівський район, Полтавська область, 38800, код ЄДРПОУ 21047282) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення п`ятдесят шостої сесії сьомого скликання Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області від 04 березня 2020 року "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 ".

Зобов`язати Чутівську селищну раду Чутівського району Полтавської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту смт. Чутове, яка знаходиться на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області.

Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області (вул. Набережна, 9, смт. Чутове, Чутівський район, Полтавська область, 38800, код ЄДРПОУ 21047282) витрати зі сплати судового збору в розмірі 840,80 грн (вісімсот сорок гривень 80 копійок).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, з урахуванням положень пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя А.Б. Головко