Рішення № 89350976, 21.05.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2020 року м. Київ № 640/5742/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомКомунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» доДержавної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів провизнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу в частині, ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, в якому просить:

- визнати протиправним дії Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів щодо включення до річного плану перевірок, затвердженого наказом Служби від 26.11.2018 №964, Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» у зв`язку з відсутністю повноважень та порушенням норм чинного законодавства;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 26.11.2018 №964 в частині включення до нього Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва», а саме: пункти №№ 17035, 19061 додатку до зазначеного наказу.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» не уповноважене встановлювати регульовані ціни та не застосує у своїй діяльності державні регульовані ціни, відтак, повноваження у Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів щодо проведення будь-яких заходів з державного нагляду з питань ціноутворення та застосування регульованих цін щодо позивача відсутні. Також, представником позивача наголошено, що відповідачем порушено норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині планування заходів державного нагляду (контролю), призначивши протягом планового періоду дві перевірки та не врахувавши підстави для проведення комплексної перевірки, не узгодивши свої дії з іншими органами державної влади, оскільки з 08.04.2019 наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 30.11.2018 №692 Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» включено до плану здійснення заходів державного нагляду. Крім того, у позовній заяві зазначено, що протягом 2019 стосовно Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» здійснювались заходи державного нагляду протягом 30 робочих днів, що, у силу ч. 5 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», є максимально допустим строком здійснення планових заходів всіма органами протягом року, з урахуванням того, що планом перевірки Держпродспоживслужби, затвердженої наказом від 26.11.2018 №964, передбачено проведення заходів державного нагляду щодо питань, які вже розглядались у плановому періоді іншим органом державного нагляду (Державною аудиторською службою України). На додаток представником позивача зауважено, що на веб-сайті Держпродспоживслужби відсутня інформація про затвердження уніфікованих актів, відтак, включення до плану перевірок суб`єкта господарювання та визначення ступеню ризику від провадження господарської діяльності за критеріями, що не відповідають нормам чинного законодавства, є грубим порушенням норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.04.2019 відкрито провадження у справі, призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), а також встановлено сторонам строк для подання відзиву, відповіді на відзив та заперечень.

Крім того, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.04.2019 відмовлено у задоволенні заяви Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» про забезпечення позову.

26.04.2019 від представника відповідача через канцелярію суду надійшов відзив, в якому останній заперечував проти задоволення позовних вимог, вказавши про те, що виходячи з умов перехідного періоду (переходу від послуги з утримання будинків і споруд на прибудинкових територій до послуги з управління багатоквартирним будинком) п. 3-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про житлово-комунальні послуги» встановлено, що договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, укладені до введення в дію норм цього Закону, що регулюють надання послуг з управління багатоквартирним будинком, зберігають чинність на умовах, визначених такими договорами (у тому числі вивезення побутових відходів за наявності), до дати набрання чинності договорами про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, що укладені за правилами, визначеними цим Законом. У разі якщо згідно з такими договорами передбачено більш ранній строк їх припинення, такі договори вважаються продовженими на той самий строк і на тих самих умовах. На підставі викладеного, представником відповідача зауважено, що до моменту набрання чинності договорами про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, плата за надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій є державною регульованою ціною та порядок формування, встановлення та застосування її суб`єктами господарювання - виконавцями комунальних послуг підлягає державному нагляду (контролю). Постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 №1064 затверджено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Відповідно до затверджених критеріїв у сфері застосування державних регульованих цін, позивач віднесений до високого ступеня ризику. У свою чергу, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 №54 затверджено критерії, за якими оцінюється ступень ризику від провадження господарської діяльності у сфері торгівлі і послуг та визначається періодичність здійснення Держпродслужбою планових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про захист прав споживачів. Відповідно до затверджених критерії у сфері захисту прав споживачів, позивач віднесений до незначного ступеню ризику. Крім того, відповідно до Плану комплексних заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 15.11.2018 №152, заходи державного нагляду (контролю) щодо позивача заплановані комплексно з 08.04.2019 спільно з Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та Державною службою України з надзвичайних ситуацій. Натомість, дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного законодавства, відтак, Державна аудиторська служба України не є органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

11.05.2019 від представника позивача через канцелярію суду надійшла відповідь на відзив, в якій останнім додатково наголошено на обґрунтованості заявлених позовних вимог, зазначивши, що з 10.06.2018 ціна послуги з утримання багатоквартирних будинків, відповідно до положень Закону України «Про житлово-комунальні послуги», не відноситься до державних регульованих цін, а тому підстав для включення Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» до річного плану здійснення заходів з державного нагляду, затвердженого наказом від 26.11.2018 №964, не було.

16.05.2019 від представника відповідача через канцелярію суду надійшли заперечення, в яких, зокрема, зазначено, що нормативно-правові акти, якими затверджено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та уніфіковані форми актів, якими керується Держпродспоживслужба та її територіальні органи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) не скасовані та не визнані чинними у встановленому порядку.

Розглянувши подані представниками сторін документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, та відповідь на відзив та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 26.11.2018 №964 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2019 рік» затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, що додається.

Пунктами №№17035 та 19061 Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 26.11.2018 №964, визначено здійснити перевірку Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (ступінь ризику високий), а також з питань дотримання законодавства про захист прав споживачів (ступінь ризику незначний), дата початку здійснення заходів - 08.04.2019, строк здійснення заходу - 10.

Вважаючи вказаний наказ у наведеній частині протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і надалі у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

Проект плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) формується інтегрованою автоматизованою системою державного нагляду (контролю).

У разі виникнення потреби у внесенні змін до сформованого проекту плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) щодо узгоджених між органами державного нагляду (контролю) інших дат початку та строків здійснення комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органи державного нагляду (контролю) звертаються письмово з відповідними пропозиціями не пізніше 1 листопада року, що передує плановому, до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, який має право вносити такі зміни до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю).

План здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період для всіх органів державного нагляду (контролю) затверджує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та вносить відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 15 листопада року, що передує плановому.

Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.

У силу ч. 1 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід (ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Розпорядження може передбачати застосування до суб`єкта господарювання санкцій, передбачених законом (ч. 9 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Як вбачається з матеріалів адміністративної справи №640/13169/19 за позовом Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві від 27.06.2019 №139 про накладення стягнень, передбачених ст.23 Закону України «Про захист прав споживачів», розміщених у КП «Діловодство спеціалізованого суду», посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві 08.04.2019 та 10.04.2019 на підставі річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік здійснено вихід на адресу Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» для проведення перевірок дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та законодавства про захист прав споживачів.

З приводу викладеного суд звертає увагу на наступне.

Положення ст. 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України).

Право на судовий захист відображене і у ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням викладеного, незалежно від прийнятого суб`єктом господарювання рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи у подальшому наслідки проведеної перевірки у вигляді відповідних рішень, суб`єкт господарювання не позбавлений можливості посилатись на порушення органом державного нагляду (контролю) вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку у першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень іншого законодавства.

Приписами п. 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абз. 4 п. 1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У п. 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 у справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, у разі якщо органом державного нагляду (контролю) була проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято відповідне рішення, то цей наказ, як акт індивідуальної дії, реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після допуску суб`єктом господарювання посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права суб`єкта господарювання, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права суб`єкта господарювання у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Відтак, виходячи з того, що оскаржуваний наказ у наведеній частині реалізовано відповідачем шляхом проведення перевірки та винесення за її результатами постанови від 27.06.2019 №139 про накладення стягнень, передбачених ст. 23 Закону України «Про захист прав споживачів», належним способом захисту прав Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» у межах спірних правовідносин є саме наведена постанова про накладення стягнень.

У силу ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 77, 139, 246, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» (код ЄДРПОУ 39607507, адреса: 03134, м. Київ, вул. Симиренка, 17) до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (код ЄДРПОУ 39924774, адреса: 01001, м. Київ, вул. Б. Грінченка, 1) відмовити у повному обсязі.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.О. Скочок