Ухвала суду № 89111400, 06.05.2020, Черкаський окружний адміністративний суд

УХВАЛА

06 травня 2020 року справа № 580/1491/20 м. Черкаси

Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Кульчицький С.О., розглянувши заяву Черкаської обласної державної адміністрації про забезпечення позову Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання незаконним і скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

04.05.2020 Черкаська обласна державна адміністрація звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якому просить:

- визнати незаконним і скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.04.2020 № 331 “Про відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси”.

Одночасно з вказаною позовною заявою Черкаською обласною державною адміністрацією подано до суду заяву про забезпечення позову, в якій просить зупинити дію рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.04.2020 № 331 “Про відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси”.

Вказана заява відповідає вимогам визначеним ст. 152 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

Розглянувши подані документи і матеріали, суд виходить з того, що відповідно до ч. 1 ст. 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Забезпечення позову це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Частиною 2 статті 150 КАС України передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з ч. 1 ст.151 КАС України позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Забезпечення позову – це сукупність процесуальних дій, що гарантують виконання судового рішення у разі задоволення позовних вимог. Заходи забезпечення позову вживаються судом з метою захисту прав та інтересів позивача на час розгляду справи та не можуть вирішувати спірні правовідносини по суті.

Підстави для вжиття заходів забезпечення позову є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, наявних в справі встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів позивача в адміністративному процесі, механізмом, що покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого у адміністративній справі. В ухвалі про забезпечення позову суд наводить мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Заходи забезпечення позову повинні відповідати і бути співмірними заявленим позовним вимогам, мають бути безпосередньо пов`язаними з предметом спору, необхідними і достатніми для забезпечення виконання судового рішення.

Під час розгляду клопотання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовної вимоги, зокрема чи спроможний такий вид гарантії забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; необхідності у зв`язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, у тому числі, й осіб, які не беруть участь у розгляді справи.

Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів щодо забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.04.2020 № 331 “Про відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси”, позивач посилається на наявність очевидних ознак протиправності вказаного рішення, оскільки останнє порушує права громади міста Черкаси, підприємств, установ та організацій розташованих на території міста Черкаси, у тому числі і позивача щодо запобігання масового поширення коронавірусної інфекції.

Надаючи правову оцінку наведеним доводам позивача, суддя зазначає про таке.

З наданої до позовної заяви копії рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.04.2020 № 331 “Про відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси” вбачається, що пунктом 1 цього рішення відповідно до підпункту 8 пункту “а” статті 30 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, протоколу місцевої комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 30.04.2020 №21, вирішено відновити роботу об`єктів торгівлі та сфери послуг на території міста Черкаси за умови дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства щодо протиепідемічних заходів спрямованих на запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19: магазинів, в тому числі і розміщених в торговельних центрах, з продажу непродовольчих товарів, будівельних матеріалів, електроінструментів, електрообладнання, інших електротоварів, сантехніки, канцелярських товарів, квітів, книжкової продукції та меблів; майстерень з ремонту взуття, одягу, ремонту та встановлення вікон, дверей, воріт, огорож за індивідуальним замовленням, перукарень та салонів краси, салонів для надання послуг з догляду за домашніми тваринами, салонів ритуальних послуг, проектних організацій; ринків, ярмарків з продажу сільськогосподарської продукції та квітів; літніх майданчиків закладів ресторанного господарства; міських парків, скверів, закладів та атракціонів, розташованих на їх території; об`єктів спортивної інфраструктури виключно для проведення тренувань.

Пунктом 2 вказаного рішення передбачено, що відповідальність за дотриманням вимог законодавства щодо запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19 покладено на власників, балансоутримувачем приміщень (об`єктів) та суб`єктів господарювання.

Згідно з підпунктом 8 пункту “а” статті 30 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема щодо організації місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі.

Отже, вбачається, що приймаючи вказане рішення, виконавчий комітет керувався правовою нормою щодо надання виконавчому органу повноважень в частині організації місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі.

Частиною 1 ст. 42 Конституції України визначено, що кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Згідно зі ст. 21 Конституції України, права людини є невідчужуваними і непорушними.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Конституційний Суд України в Рішенні від 22.09.2005 року у справі № 1-17/2005 підкреслив, що "звуження змісту й обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.".

За загальним правилом під поняттям "зміст прав людини" розуміють засоби і умови, за наявності яких у людини з`являються можливості задовольнити потреби, зокрема, що забезпечують її існування і розвиток. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які втілені у відповідні права, що не є однорідними і загальними.

Однак обмеженню підлягає не саме право, а його реалізація.

На це вказується й у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка в статтях 8, 10, 11 закріплює положення, згідно з якими здійснення прав особи не підлягає жодним обмеженням, крім тих, які передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки і суспільного спокою, з метою попередження злочинів, захисту здоров`я і моральності або захисту прав і свобод інших осіб.

Встановлюючи наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення суддя враховує, що умовами правомірності обмеження реалізації прав і свобод людини відповідно до положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є законність, легітимна мета та необхідність у демократичному суспільстві.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини "формулювання "згідно із законом" наказує, що оскаржувані заходи щодо обмеження реалізації права повинні мати певні підстави в національному законодавстві та відповідати принципу верховенства права. Закон повинен бути належним чином доступним і передбачуваним, тобто, сформульованим достатньо точно, щоби громадянин міг - з належною допомогою в разі необхідності - погоджувати з ним свою поведінку.

Пунктом 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються основи охорони здоров`я.

Правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, встановлює права, обов`язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб визначає Закон України “Про захист населення від інфекційних хвороб”.

Відповідно до ст. 29 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб” карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.

Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, за поданням головного державного санітарного лікаря України.

Рішення про встановлення карантину, а також про його відміну негайно доводиться до відома населення відповідної території через засоби масової інформації.

У рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов`язки, що покладаються на них, підстави та порядок обов`язкової самоізоляції, перебування особи в обсерваторі (обсервації), госпіталізації до тимчасових закладів охорони здоров`я (спеціалізованих шпиталів). Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.

До відміни карантину його територію можуть залишити особи, які пред`явили довідку, що дає право на виїзд за межі території карантину.

Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 “Про запобігання поширенню на території України коронавірусу СOVID-19” (з урахуванням змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 04.05.2020 №332) відповідно до статті 29 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб” з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 р. установлено з 12 березня 2020 р. до 11 травня 2020 р. на всій території України карантин.

Повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах карантину визначені у ст. 30 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб”.

Так, згідно з ч. 1 ст. 30 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб” на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування надається право: залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби; залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов`язаних з його використанням; установлювати особливий режим в`їзду, виїзду на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів; запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води; установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів; створювати на в`їздах, виїздах на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць, що знаходяться на території карантину, контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.

З системного аналізу наведених положень вбачається, що чинним законодавством України повноваження щодо встановлення та відміни карантину надано виключно Кабінету Міністрів України.

При цьому відповідно до принципу зв`язаності держави правом сутність обмежень прав людини полягає у забезпеченні легітимного втручання держави у приватну автономію індивіда з метою забезпечення загального блага.

Статтею 3 Конституції України задекларовано, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Згідно з ст. 21 Конституції України, права людини є невідчужуваними і непорушними.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Частиною 3 ст. 27 Конституції України передбачено, що кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.

Частинами 1, 2 ст. 64 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Відтак, враховуючи, що право на життя і здоров`я людини не може бути обмежено, вбачається що відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси згідно з оскаржуваним рішенням очевидно не відповідає легітимній меті та суперечить необхідності у демократичному суспільстві.

Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Таким чином, на підставі викладеного вище та враховуючи, що реалізація окремими жителями міста Черкаси спірного рішення виконавчого комітету може призвести до значного збільшення кількості захворювань на гостру респіраторну хворобу COVID-19 на території міста Черкаси, вбачається, що для забезпечення балансу приватного та публічного інтересу, на сьогодні існують об`єктивні підстави стверджувати, що невжиття забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду.

Встановлення визначених заходів забезпечення позову до вирішення судом спору у даній справі відповідають предмету заявленого позову, та водночас вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, не зумовлює надання оцінки спору про право, а направлені тільки на збереження існуючого становища до розгляду спору по суті та прийняття судового рішення у справі.

Відповідно до ст. 156 КАС України ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.

Примірник ухвали про забезпечення позову негайно надсилається заявнику, всім особам, яких стосуються заходи забезпечення позову і яких суд може ідентифікувати, а також, залежно від виду вжитих заходів, направляється судом для негайного виконання державним та іншим органам для вжиття відповідних заходів.

Особи, винні в невиконанні ухвали про забезпечення позову, несуть відповідальність, встановлену законом.

Керуючись ст.ст. 77, 78, 90, 150-154, 241, 242, 243, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

УХВАЛИВ:

Заяву Черкаської обласної державної адміністрації про забезпечення позову Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання незаконним і скасування рішення - задовольнити.

Зупинити дію рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.04.2020 № 331 “Про відновлення роботи об`єктів торгівлі, сфери послуг, міських парків, скверів та об`єктів спортивної інфраструктури на території міста Черкаси”.

Копію ухвали направити Черкаській обласній державній адміністрації та виконавчому комітету Черкаської міської ради.

Ухвала підлягає негайному виконанню.

Ухвала набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції порядку та в строки, передбачені ст. ст. 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень п. 3 розділу VI «Прикінцеві положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя С.О. Кульчицький