Рішення № 88957587, 28.04.2020, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 квітня 2020 року Чернігів Справа № 620/678/20

Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Житняк Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа на стороні позивача – Анисівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Місцева Асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» звернулася до суду з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі – Чернігівська ОДА), в якому просить:

- визнати протиправними та беззаконними дії/бездіяльність відповідача по включенню Анисівської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області до чергового Проекту перспективного плану формування територіальних громад Чернігівської області;

- зобов`язати відповідача вчинити необхідні дії, передбачені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» по наданню відповідних документів в Центральні органи влади у строки, передбачені статтями 5-8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;

- посадовим особам Чернігівської обласної державної адміністрації вчинити дії передбачені нормами ст.9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

В обґрунтування своїх вимог позивачем вказано, що жителі сільських громад Анисівської та Пісківської сільських рад пройшли всі процедури та виявили бажання створити Анисівську об`єднану територіальну громаду та створили робочу групу, що відповідно до закону є початком створення об`єднаної територіальної громади. Втім, попереднє керівництво Чернігівської ОДА, з невідомих причин, повернуло проекти рішень на доопрацювання, мотивуючи це тим, що механізм утворення визначено Методикою формування територіальних громад. В подальшому, новий склад Чернігівської ОДА не надав погодження відповідно до Перспективного плану формування територій громад області, з чим позивач і не погоджується, оскільки Робочою групою було дотримано всі необхідні умови.

Ухвалою судді від 02.03.2020 відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін. Також встановлено відповідачу 15-дений строк з дня вручення вказаної ухвали для надання відзиву на позов.

У встановлений ухвалою про відкриття провадження строк, відповідач подав відзив на позов, в якому проти позову заперечив та вказав, що діяв виключно у межах наданих йому повноважень. Крім того вказав, що жодним чином не порушив права позивача.

Позивач подав відповідь на відзив, в якому вказав, що відповідач грубо порушив не лише Закон України «Про добровільне об`єднання громадян», а і статті 19 та 119 Основного Закону. Також просив не враховувати відзив на позов, у зв`язку з тим, що відповідач не надав позивачу докази , котрі посвідчуть право Папко Г.В. представляти інтереси відповідача.

Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в якому наголосив на необгрунтованості доводів позивача та просив у задоволенні позову відмовити.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про таке.

Відповідно до ч.1-3 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Так, відповідно до ч.1 ст.3 Закону України від 05.02.2015 №157«Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно абз.2 ст.1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень (ч.1 ст.6 цього Закону).

Нормами абз.6 ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Згідно ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Із вказаних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що територіальна громада є самостійним суб`єктом права із властивим їй правовим статусом. Свої повноваження (реалізація, набуття прав, виконання обов`язків, вступ у правовідносини тощо) територіальна громада може здійснювати самостійно або через свої представницькі органи.

Самостійно територіальна громада села, селища міста здійснює свої повноваження відповідно до ст.ст. 1, 7, 8, 9, 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», положень Закону України «Про місцеві вибори» та інших законодавчих актів шляхом участі у виборах депутатів місцевих рад та міського, селищного, сільського голови, у місцевому референдумі, у загальних зборах громадян, у громадських слуханнях тощо.

В іншому випадку територіальна громада здійснює свої повноваження опосередковано через свої представницькі органи, зокрема відповідні ради.

Таким чином, суб`єктами, яких стосуються вимоги ч.1 ст.4 Закону України від 05.02.2015 №157«Про добровільне об`єднання територіальних громад» є саме територіальні громади, інтереси яких, можуть представляти відповідні ради.

Крім того, статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до п.4 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (далі - Методика) облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно територіальних одиниць.

Враховуючи п.4 Методики, Місцева Асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» не відноситься до переліку суб`єктів, із залученням яких має проводитися розробка проекту перспективного плану щодо Анисівської територіальної громади.

А отже, відповідач не порушував прав Місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини», оскільки не перебував з нею у правовідносинах, пов`язаних з реалізацією Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ні щодо об`єднання територіальних громад, ні щодо розроблення перспективного плану формування територій громад Чернігівської області щодо Анисівської громади.

Крім того, до облдержадміністрації не надходили будь-які звернення від Місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» щодо вказаного питання.

Також, матеріали справи не містять доказів наявності звернення органів місцевого самоврядування, які не є членами асоціації, зокрема Анисівської територіальної громади, до позивача, що в силу п.10 ч.1 ст.14 Закону України від 16.04.2009 № 1275-VI «Про асоціації органів місцевого самоврядування» давало би право позивача обстоювати інтереси цих територіальних громад.

Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який, забезпечуючи здійснення правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції. При цьому, судовий захист з боку адміністративного суду повинен виступати найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта публічно-владних повноважень, а також гарантує судовий захист прав місцевого самоврядування (ст. 145). Крім того, відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Наразі в судовій практиці Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень сформувалась певна правова позиція, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 12.2018 у справі №804/3091/18, від 06.06.2018 у справі №811/289/16, від 17.10.2018 у справі №822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №806/1592/16, від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 11.06.2019 у справі №820/2639/18, від 26.09.2019 у справі №804/2272/17, від 21.11.2019 у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05.12.2019 у справі № 400/2509/18, від 17.12.2019 у справі №816/844/18 та інших.

У цих справах, зокрема, визнано статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наявність в силу Закону повноважень на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а); право звернення до адміністративного суду з позовом міської ради до Кабінету Міністрів України щодо виділення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян (постанова Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №806/1592/16); право звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування з позовами до місцевого органу виконавчої влади стосовно визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності такого органу у зв`язку з порушенням прав територіальної громади (постанови Верховного Суду від 11.06.2019 у справі №820/2639/18, від 14.05.2019 у справі №826/11727/16); право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13.02.2018 у справі №666/8779/14-а).

Отже, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже сформована стала практика стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення у певних категоріях справа до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

Наведені вище обставини свідчать про відсутність порушеного права позивача, яке підлягає захисту, оскільки позивач не є учасником спірних правовідносин, щодо яких подано позов.

Щодо посилань позивача на те, що облдержадміністрація не надала жодних доказів, які доводять право головного спеціаліста юридичного відділу апарату облдержадміністрації Папко Г.В. представляти Чернігівську обласну державну адміністрацію, суд зазначає наступне.

З метою підтвердження повноважень головного спеціаліста юридичного відділу апарату облдержадміністрації представляти в порядку самопредставництва інтересів облдержадміністрації (ч. 4 статті 55 КАСУ) до суду було подано положення про юридичний відділ апарату облдержадміністрації та посадову інструкцію головного спеціаліста юридичного відділу апарату облдержадміністрації. З огляду на вказане, у суду відсутні підстави для не врахування наданих відповідачем доказів.

Враховуючи наведене у сукупності, у позові Місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа на стороні позивача – Анисівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії слід відмовити повністю.

Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У позові Місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа на стороні позивача – Анисівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії – відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу“Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач - Місцева Асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація об`єднаних територіальних громад Чернігівщини» (проспект Миру, 28, м.Чернігів, Чернігівська область, 14000)

Відповідач - Чернігівська обласна державна адміністрація (вул.Шевченка, 7, м.Чернігів, 14000)

Третя особа - Анисівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області (вул.Герасименка, 26, с.Анисів, Чернігівський район, Чернігівська область, 15560)

.

Повне рішення суду складено 28.04.2020.

Суддя Л.О. Житняк