Рішення № 88019084, 24.02.2020, Луганський окружний адміністративний суд

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

Іменем України

24 лютого 2020 рокуСєвєродонецькСправа № 360/5035/19

Луганський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Ірметової О.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Попової Н.І.

позивача: ОСОБА_1 ,

представника позивача: Ратушної О.С.,

представника відповідача: Бондарєвої В.В.,

третьої особи: ОСОБА_2 О ОСОБА_3 .

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - ОСОБА_4 , про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, -

ВСТАНОВИВ:

26 листопада 2019 року на адресу Луганського окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині.

В обґрунтування позову зазначено, що Позивача обрано на посаду секретаря міської ради згідно Рішення Лисичанської міської ради № 1/2 від 17.11.2015. За період роботи з 17.11.2015 та по липень 2019 включно під час перебування Лисичанського міського голови у відпустці, на лікарняному та у відрядженні саме Позивач, як секретар Лисичанської міської ради, в межах повноважень наданих ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», здійснював повноваження міського голови. Але, 08.10.2019 Лисичанський міський голова Шилін С.І. видав розпорядження № 30-ка від 08.10.2019 «Про відпустку міського голови», у п. 2 якого безпідставно поклав обов`язки міського голови на керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Лисичанської міської ради Савченко О.О.

Позивач також наголошує, що на час видання Лисичанським міським головою Шиліним С.І. розпорядження № 30-ка від 08.10.2019 «Про відпустку міського голови» і призначення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Савченко О.О. виконуючим обов`язки міського голови, Позивач знаходився на своєму робочому місці, відповідно, - як секретар Лисичанської міської ради, в межах повноважень наданих ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», мав здійснювати повноваження міського голови на час неможливості здійснення міським головою своїх повноважень. Таким чином, видаючи Розпорядження про покладання обов`язку здійснювати повноваження міського голови на керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Савченко О.О., Лисичанський міський голова Шилін С.І. порушив права Позивача, як секретаря міської ради, здійснювати повноваження міського голови у разі неможливості здійснення міським головою своїх повноважень, що прямо передбачене ч. 2 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування». Підсумовуючи вищенаведене Позивач вважає п. 2 розпорядження № 30-ка від 08.10.2019 «Про відпустку міського голови» протиправним, необґрунтованим, невмотивованим, та прийнятими Лисичанським міським головою Шиліним С.І. без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

На підставі викладеного позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Розпорядження міського голови № 30-ка від 08.10.2019 в частині покладання на керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Лисичанської міської ради Савченко О.О. здійснення повноважень міського голови.

Відповідач надав відзив на позовну заяву (а.с.64-68) у якій зазначив, що виконання повноважень міського голови секретарем відповідної ради передбачено частиною другою статті 42 Закону про місцеве самоврядування, а саме: у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах. Закріплене у наведеній нормі поняття «неможливість здійснення повноважень міського голови» охоплює чітко визначенні частиною другою статті 42 Закону про місцеве самоврядування випадки (смерть та дострокове припинення повноважень), які унеможливлюють виконання міським головою своїх повноважень у майбутньому повністю, а не на певний час, по закінченню якого міський голова знову отримує можливість продовжити виконання своїх повноважень у межах строку обрання. У той же час, такі підстави неможливості виконання повноважень, які носять тимчасовий характер, і після спливу чи усунення яких міський голова знову може продовжити виконання своїх повноважень у межах строку обрання, частиною другою статті 42 Закону про місцеве самоврядування не передбачені взагалі - наприклад, відрядження, відпустка тощо. Таким чином, в частині другій статті 42 Закону про місцеве самоврядування закріплені однорідні за своєю суттю/змістом умови/підстави, з настанням яких міський голова втрачає можливість виконання своїх повноважень, і ця втрата носить постійний, а не тимчасовий характер. Умови/підстави неможливості виконання міським головою своїх повноважень, що носять тимчасовий характер, ч.2 ст.42 Закону про місцеве самоврядування не передбачені.

Також відповідач зазначив, що Відповідно до пункту 30 Розділу І додатку до розпорядження міського голови від 30.11.2015 №384 «Про затвердження розподілу обов`язків між міським головою, секретарем міської ради, першим заступником, заступниками міського голови та керуючим справами (секретарем) виконкому» у разі відсутності міського голови виконання його обов`язків покладається на секретаря міської ради або іншу особу згідно з розпорядженням міського голови. Пунктом 28 Розділу VII додатку до розпорядження міського голови від 30.1 1.2015 № 384 передбачено, що керуючий справами виконує інші обов`язки, покладені на нього міським головою. Таким чином, на підставі вищезазначених актів міським головою м. Лисичанська було прийнято розпорядження міського голови від 08.10.2019 № 30-ка «Про відпустку міського голови», в якому зазначено, що міський голова відбуває у відпустку без збереження заробітної плати за сімейними обставинами тривалістю один день 09.10.2019 року. Здійснення повноважень міського голови на час перебування у відпустці покладено на керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОСОБА_5 . Оскільки це розпорядження стосується кадрових питань, то відповідно до пункту 99 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 №55, у тексті наказів (розпоряджень) з кадрових питань (особового складу), як правило, констатуюча частина (преамбула) не зазначається, крім випадків призначення на посаду або звільнення з посади керівних працівників органом вищого рівня або за іншою процедурою.

Відповідач зазначає, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах. Отже, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин з покладання обов`язків міського голови м. Лисичанська на ОСОБА_6 , то пункт 2 розпорядження від 08.10.2019 № 30-ка не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Отже, пункт 2 розпорядження міського голови від 08.10.2019 № 30-ка «Про відпустку міського голови» є індивідуальним актом та стосується прав і обов`язків певної особи - ОСОБА_7 зв`язку з цим, пункт 2 розпорядження жодним чином не стосується та не порушує права та обов`язки позивача. Крім того, позивач звернув увагу, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію фактом його виконання ще у жовтні 2019 року.

На підставі викладеного відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Ухвалою суду від 02 грудня 2019 року провадження у справі за даним позовом відкрито та призначено до розгляду в порядку загального позовного провадження у підготовче засідання (а.с.1-2).

Ухвалою суду від 09 січня 2020 року клопотання представника відповідача про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_4 задоволено, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_4 (а.с.117-118).

Також цією ухвалою продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів.

Ухвалою суду від 03 лютого 2020 року в задоволенні клопотань ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 про залучення їх в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - відмовлено (а.с.204-205).

Ухвалою суду від 03 лютого 2020 року у задоволенні клопотання представника позивача про виклик свідків - відмовлено (а.с.206-207).

Ухвалою суду від 03 лютого 2020 року закрити підготовче провадження у справі та призначити справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.

У судовому засідання позивач та представник позивача підтримали позовні вимоги, надали пояснення, аналогічні доводам, викладеним у позовній заяві та відповіді на відзив.

У судовому засіданні представик відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог та надав пояснення, аналогічним доводам, викладеним у відзиву на позов та писмьмових поясненнях.

У судовому засіданні третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_4 заперечував проти задоволення позовних вимог та підтримав доводи представника відповідача.

Заслухваши доводи позивача, представника позивача, представника відповідача, третьої особи, яка не заявляє самостійнихї вимог на стороні відповідача, дослідиши матеріали справи, надавши оцінку доказам в межах ст.ст. 72-76, 90 КАС України, суд дійшов висновку необгрунтованості позовних вимог з огляду на наступне.

Судом встановлено та підтверджено належними та допустимими доказами наступні обставини справи.

Рішенням Лисичанської міської ради від 17 листопада 2015 року № 1/2 «Про обрання секретаря Лисичанської міської ради» позивача обрано секретарем Лисичанської міської ради (а.с.15).

Розпорядженням міського голови міста Лисичанськ від 30 листопада 2015 року № 334 «Про затвердження розподілу обов`язків між міським головою, секретарем міської ради, першим заступником, заступниками міського голови та керуючими справами (секретарем) виконкому», а саме п. 30 розділу І «Міський голова Шилін С.І.», установлено, що у разі відсутності міського голови виконання його обов`язків покладаються на секретаря міської ради або іншу особу згідно з розпорядженням міського голови (а.с.74-83).

08 жовтня 2019 року міським головою міста Лисичанськ ОСОБА_11 видано розпорядження №30-ка «Про відпустку міського голови», пунктом 2 якого здійснення повноважень міського голови на час перебування у відпустці покладено на керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОСОБА_5 (а.с.16).

Не погоджуючись п.2 розпорядження Лисичанського міського голови від 08 жовтня 2019 року № 30-ка позивач звернувся до суду.

Спірним питанням є обґрунтованість обмеження міським головою оскарженим пунктом розпорядження повноважень секретаря міської ради в період відпуски міського голови.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд зазначає, що засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280).

Відповідно до частини першої статті 12 Закону №280 сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Згідно з частиною другою статті 12 Закону №280 сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

Частиною першою статті 42 Закону №280 передбачено, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.

Положеннями частини другої статті 42 Закону №280 визначено, що у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.

Згідно з частиною першою статті 50 Закону №280 секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Відповідно до пунктів 1-3 частини третьої статті 50 Закону №280 секретар сільської, селищної, міської ради: у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови; скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону.

Системний аналіз положень частини другої статті 42, частини шостої статті 46, пунктів 1,2 частини першої статті 50 Закону № 280/97-ВР дає можливість стверджувати, що у випадку неможливості міським головою здійснювати свої повноваження або неможливості скликати ним сесію ради сесія міської ради скликається секретарем.

Для цілей застосування положень указаних статей національного законодавства під «неможливістю здійснювати свої повноваження» та/або «неможливістю скликати сесію ради» необхідно розуміти фізичний та/або юридичний стан відповідного міського голови, що виключає фізичну та/або юридичну можливість виконувати свої повноваження: відсторонення від посади, хвороба, відпустка, відрядження тощо.

Отже, основними ознаками випадків неможливості виконання міським головою своїх повноважень є їхня тимчасовість (обмеженість у часі на період дії певних обставин) та об`єктивність у вигляді певного зовнішнього прояву, що перешкоджає реалізації відповідних повноважень або їхньої частини.

Закріплення законодавцем за секретарем міської ради повноважень у передбачених законом випадках реалізовувати повністю або частково повноваження міського голови, має на меті забезпечення організаційно-правової визначеності та безперервності роботи ради й виконання покладених на неї функцій, і ці повноваження секретаря міської ради не можуть бути обмежені розпорядчим документом міського голови.

З огляду на зазначені норми суд дійшов висновку, що п. 2 розпорядження Лисичанського міського голови від 08 жовтня 2019 року № 30-ка не узгоджуються із положеннями частини другої статті 42, пунктів 1, 2 частини першої статті 50 Закону № 280/97-ВР .

З огляду на зазначене суд дійшов висновку про протиправними дій Лисичанського міського голови Шиліна С.І. щодо прийняття пункту 2 розпорядження Лисичанського міського голови від 08 жовтня 2019 року № 30-ка.

Суд зазначає, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС).

Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на зазначене суд не знаходить підстав для скасування оскаржуваного 2 пункту розпорядження Лисичанського міського голови від 08 жовтня 2019 року № 30-ка, оскільки на момент розгляду справи оскаржуване розпорядження втратило чинність у зв`язку із закінченням строку, на який його було прийнято. А тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладено у постанові Верховного Суду від 16 січня 2020 року у справі № 712/13071/17.

Питання про розподіл судових витрат не вирішується в силу відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 2, 8, 9, 19, 20, 32, 72, 77, 90, 94, 132, 139, 241-246, 250, 255, 262, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - ОСОБА_4 , про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд.

Повний текст судового рішення складено та підписано 05 березня 2020 року.

Суддя О.В. Ірметова