Ухвала суду № 87767495, 04.02.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

04 лютого 2020 року м. Київ№ 640/11286/19Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Григоровича П.О., розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження в адміністративній справі

за позовом Головного управління Держпраці у Київській областідо третя особаДержавної регуляторної служби України Державна служба України з питань праціпро визнання відсутності повноважень,В С Т А Н О В И В:

Головне управління Держпраці у Київській області звернулось до суду з даним позовом, в якому просить:

- визнати відсутність повноважень у Державної регуляторної служби України стосовно проведення позапланової перевірки з 02.04.2019 до 15.04.2019 року відповідно до наказу Державної регуляторної служби України від 27.03.2019 № 52 «Про проведення позапланової перевірки додержання Головним управлінням Держпраці у Київській області» непідконтрольного їй Головного управління Держпраці у Київській області в частині здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у Державної регуляторної служби України відсутня компетенція щодо нагляду (контролю) за діяльністю територіальних органів Держпраці у сфері здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, якою наділена Державна служба України з питань праці.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене провадження в адміністративній справі без повідомлення осіб та проведення судового засідання.

Через відділ документального обігу, контролю та забезпечення розгляду звернень громадян (канцелярія) суду Державною регуляторною службою України подано клопотання про закриття провадження у справі № 640/11286/19, яке обґрунтоване тим, що в даному випадку між Державною регуляторною службою України та Головним управлінням Держпраці у Київській області відсутній спір з питань компетенції у сфері державного управління.

Для розгляду вказаного клопотання призначено судове засідання.

В судовому засіданні представник Державної регуляторної служби подане клопотання підтримав та просив суд його задовольнити.

Представник позивача проти задоволення клопотання заперечив з підстав його необґрунтованості.

Представник третьої особи в судове засідання не прибув, подавши при цьому через відділ документального обігу та контролю (канцелярію) суду заперечення на клопотання про закриття провадження у справі, які вмотивовані тим, що у Державної регуляторної служби відсутні повноваження на проведення позапланової перевірки позивача, внаслідок чого даний спір має ознаки спору між суб`єктами владних повноважень щодо їх компетенції, а отже, підлягає розгляду в адміністративному суді.

Розглянувши клопотання про закриття провадження у справі, матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, суд зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Отже, за змістом наведених норм, до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі №9826/6233/17 сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Тобто, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, спірні правовідносини виникли у зв`язку з проведенням позапланової перевірки позивача відповідачем в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності ТОВ «Лінія Кіно».

Позивач вважає, що оскільки державний контроль за додержанням законодавства про працю не є контролем у сфері господарської діяльності, відповідно, перевірки територіальних органів Держпраці в частині додержання вимог законодавства про працю може здійснювати виключно Держпраці, а отже, відповідач не мав повноважень на проведення позапланової перевірки згідно з наказом №52 від 27.03.2019.

Проте, суд відхиляє зазначені доводи позивача, з урахуванням наступного.

Як вбачається зі змісту наказу від 05.03.2019 №1213, який складений позивачем, інспекційне відвідування ТОВ "Лінія Кіно" вирішено провести на підставі, в тому числі, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

За таких обставин доводи позивача про те, що державний контроль за додержанням законодавства про працю не є контролем у сфері господарської діяльності є недоречними.

Разом з тим, відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (тут і надалі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; надалі - Положення №96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

В той же час, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Проаналізувавши зміст Наказу №52 від 27.03.2019 про проведення перевірки позивача, а також складений за наслідками реалізації цього наказу Акт перевірки додержання Головним управлінням Держпраці у Київській області вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №20/52-К-2019, в контексті Положень про Державну службу України з питань праці та про Державну регуляторну службу України, суд приходить до висновку, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між позивачем і Державною регуляторною службою України в частині здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності ТОВ «Лінія Кіно».

Одночасно в матеріалах справи відсутні будь-які докази проведення відповідачем перевірки позивача в частині додержання останнім вимог законодавства про працю.

Фактично позивач в рамках даного позову звертається з вимогами про визнання протиправним та скасування акта індивідуальної дії - наказу №52 від 27.03.2019 на проведення перевірки, який складений Державною регуляторною службою України на підставі ст.9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а отже, незгода позивача з правомірністю проведення перевірки жодним чином не свідчить на користь існування компетенційного спору.

Підпунктом 12 пункту 6 Положення №96 Про Держпраці, передбачено право Держпраці на звернення до суду для виконання покладених на неї завдань у передбачених законом випадках.

Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що даний спір не є спором щодо компетенції, а право позивача на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування акта індивідуальної дії Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд приходить до висновку про те, що Головне управління Держпраці у Київській області не має права на звернення до суду.

Враховуючи наведене, провадження по справі підлягає закриттю.

Аналогічна позиція викладена в Постанові Верховного Суду України від 04.12.2019 по справі №826/6233/17.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з частинною 1 статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Проте, оскільки позивач звернувся до суду з вимогами, що не підлягають розгляду в судах в силу закону, у зв`язку з чим спір, за вирішенням якого звернулось Державна служба України з питань праці, не підлягає судовому розгляду, а тому суд не зазначає, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.

При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, оскільки суди не уповноважені розглядати справи, у яких відсутні ознаки юридичного спору.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18.

Аналізуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що дана адміністративна справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв`язку з чим приходить до висновку про наявність правових підстав задоволення клопотання представника відповідача та для закриття провадження у справі без роз`яснення, при цьому, до якої юрисдикції відноситься розгляд справи, оскільки в силу закону контролюючі органи не наділені повноваженнями на звернення до суду з таким позовом.

Також, частиною 2 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Керуючись статтею 19, пунктом 1 частини 1 статті 238, статтями 239, 241-243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У Х В А Л И В:

1. Клопотання представника Державної регуляторної служби України про закриття провадження у справі - задовольнити.

2. Закрити провадження в адміністративній справі.

3. Роз`яснити Державній службі України з питань праці, що повторне звернення до Окружного адміністративного суду міста Києва зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

4. Повернути Державній службі України з питань праці (01601, місто Київ, вулиця Десятинна, будинок 14, код ЄДРПОУ 39472148) через відповідний орган Державної казначейської служби України судовий збір на загальну суму 1921,00 грн (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна грн 00 коп), який сплачений на підставі платіжного доручення №356 від 10.06.2019.

Ухвала набирає законної сили згідно статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя П.О. Григорович