Рішення № 87766519, 20.02.2020, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

20 лютого 2020 року м. РівнеСправа №460/1660/19

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Дорошенко Н.О., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 доГородищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Рівненська обласна державна адміністрація, про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання незаконним та скасування розпорядження, рішення,В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-1) звернувся до адміністративного суду з позовом до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - Городищенська сільська рада, відповідач-1) та просив:

визнати протиправними дії та бездіяльність Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області ОСОБА_3 щодо порушення ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та статей 2.11, 2.14, 2.15 Регламенту Городищенської сільської ради при виданні розпорядження від 04.07.2019 № 31;

визнати незаконним та скасувати розпорядження Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка П.А. від 04.07.2019 №31 «Про скликання позачергової тридцять сьомої сесії сьомого скликання»;

визнати незаконним та скасувати рішення сесії Городищенської сільської ради від 08.07.2019 №1251 «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Махаринця Д.Є. від 16.07.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засіданні на 23.07.2019. Встановлено строк для подання відповідачем відзиву на позовну заяву.

Протокольною ухвалою від 23.07.2019 підготовче засідання відкладено.

Ухвалою від 25.07.2019 задоволено відвід головуючого судді Махаринця Д.Є. від розгляду справи №460/1660/19.

26.07.2019 за наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями адміністративну справу передано для розгляду судді Дорошенко Н.О.

Ухвалою суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 26.07.2019 заяву про відвід усього складу суду визнано необґрунтованою та зупинено провадження у справі до вирішення питання про відвід.

Ухвалою суду у складі судді Дудар О.М. від 26.07.2019 відмовлено у задоволенні заяви відповідача про відвід усього складу суду.

Ухвалою суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 30.07.2019 поновлено провадження у справі.

Ухвалою суду від 30.07.2019 відмовлено у задоволенні заяви позивача-1 про забезпечення позову.

Ухвалою суду від 31.07.2019 залучено до участі у справі: співвідповідача -Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича (далі - Городищенський сільський голова Павлюк П.А., відповідач-2); третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Рівненську обласну державну адміністрацію (далі - Рівненська ОДА, третя особа). Призначено підготовче засідання та встановлено строк для подання відзиву на позовну заяву та письмових пояснень.

Окрім цього, ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича, Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, в якому просив:

визнати протиправними дії та бездіяльність Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області ОСОБА_3 щодо порушення ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та статей 2.11, 2.14, 2.15 Регламенту Городищенської сільської ради при виданні розпорядження від 04.07.2019 №31;

визнати протиправним та нечинним розпорядження Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка П.А. № 31 від 04.07.2019 «Про скликання позачергової тридцять сьомої сесії сьомого скликання».

визнати протиправним та нечинним рішення сесії Городищенської сільської ради від 08.07.2019 № 1251 «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Ухвалою суду у складі судді Зозулі Д.П. від 05.08.2019 у справі №460/1669/19 за позовом ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , позивач-2) до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання протиправними та нечинними розпорядження, рішення, об`єднано в одне провадження адміністративні справи №460/1669/19 та №460/1660/19.

Ухвалою суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 09.08.2019 адміністративну справу №460/1669/19 прийнято до розгляду в об`єднаному провадженні та присвоєно номер справи №460/1660/19.

Обґрунтовуючи позов, позивачі покликалися на відсутність обставин та передумов, визначених ч.10 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ст.2.11 Регламенту Городищенської сільської ради (далі - Регламент), для скликання відповідачем-2 на 08.07.2019 позачергової сесії Городищенської сільської ради, з винесенням на розгляд сесії таких питань:

1. Про затвердження порядку денного позачергової тридцять сьомої сесії сільської ради сьомого скликання.

2. Про добровільне об`єдання територіальних громад.

Також позивачі зазначили, що Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" взагалі не передбачає можливості скликання позачергової сесії місцевої ради для затвердження будь-якого рішення в процесі створення об`єднаних територіальних громад. Відтак, позивачі вважають, що тридцять сьома сесія Городищенської сільської ради сьомого скликання скликана як позачергова незаконно.

Окрім цього, позивачі вказали на те, що всупереч ст.ст.2.14, 2.15.1, 2.15.2 Регламенту, розпорядження № 31 від 04.07.2019 про скликання вказаної сесії було оприлюднено на офіційному сайті Городищенської сільської ради ввечері 06.07.2019, в неробочий день; паперове оголошення про скликання сесії було розміщене на інформаційному стенді поблизу сільської ради 08.07.2019, за 10 хвилин до початку сесії. Проект рішення був оприлюднений на офіційному сайті Городищенської сільської ради приблизно о 23:00 07.07.2019, в в неробочий день, чим порушено строки, визначені ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Зауважили, що в преамбулі проекту рішення "Про добровільне об`єднання громад" міститься послання на висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Рівненської ОДА від 04.07.2019 № 617 "Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України", однак на офіційному сайті Рівненської ОДА розпорядження № 617 на той час опубліковане не було.

Таким чином, позивачі вважають, що дії та бездіяльність Городищенського сільського голови ОСОБА_3 є протиправними, оскільки всупереч положенням ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та статей 2.11, 2.14, 2.15 Регламенту було видане спірне розпорядження від 04.07.2019 № 31 із зазначенням в ньому питання (проекту рішення), яке ще не було підготовлене та оприлюднене. Як наслідок неправомірних дій сільського голови щодо порушення порядку скликання сесії, оприлюднення повідомлення про час та місце її засідання, порядку підготовки та оприлюднення проекту рішення, Городищенською сільською радою 08.07.2019 було прийняте незаконне рішення № 1251 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Позивачі вважають, що розпорядження № 31 та прийняте на його підставі рішення №1251 є незаконними, тому що вони не враховують об`єктивну ситуацію в громаді і порушують законні права та інтереси більшості жителів сіл Городище і Кругле.

Представник відповідача-1 у строк, встановлений судом, подав відзив, у якому заперечив проти позовних вимог. Обґрунтовуючи відзив, вказав, що в рамках реформи децентралізації, починаючи з 09.08.2018, відбувається добровільне об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця. Дана процедура перебувала на завершальному етапі, зокрема, 04.07.2019 Рівненською ОДА було надано висновок, затверджений розпорядженням голови Рівненської ОДА від 04.07.2019 №617 «Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. Проте, вищезазначеним законом не визначено конкретного порядку винесення такого рішення, зокрема, щодо обов`язку його схвалення на наступній черговій сесії, чи права скликання позачергової сесії сільської ради для прийняття такого рішення. Водночас, положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надано таке право сільському, селищному, міському голові. Так, Городищенським сільським головою було видано розпорядження №31 від 04.07.2019 «Про скликання позачергової тридцять сьомої сесії сьомого скликання». На виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та п.2.1, 2.11. Регламенту Городищенської сільської ради, дане розпорядження оприлюднено 04.07.2019 на інформаційному стенді сільської ради та 05.07.2019 на офіційному веб-сайті Городищенської сільської ради. Крім того, секретарем сільської ради кожного депутата було додатково повідомлено телефонним дзвінком про скликання позачергової сесії. Зазначив, що оголошення про порядок денний позачергової сесії було оприлюднено на інформаційному стенді сільської ради повторно, безпосередньо перед початком сесії 08.07.2019, оскільки попереднє паперове оголошення до моменту проведення сесії було зірвано невідомою особою. Вважає, що оспорювані дії та рішення прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У письмових поясненнях третьою особою зазначено, що за наслідками розгляду документів, які надійшли з Городищенської сільської ради, головою Рівненської ОДА було прийнято розпорядження «Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України» №617 від 04.07.2019. Розпорядження голови Рівненської ОДА набуло чинності 04.07.2019 та прийнято в межах повноважень.

Ухвалою суду від 21.08.2019 відмовлено у задоволенні клопотання представника позивачів про об`єднання справ №460/1719/19 та №460/1660/19 в одне провадження.

Протокольною ухвалою суду від 21.08.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Ухвалою суду від 09.09.2019 розгляд справи відкладено.

Ухвалою суду від 23.09.2019 провадження у справі зупинено до набрання законної сили рішенням Рівненського окружного адміністративного суду у справі №460/533/19.

Ухвалою суду від 12.12.2019 провадження у справі поновлено.

Ухвалою від 08.01.2020 суд перейшов до розгляду справи в порядку письмового провадження.

Ухвалою суду від 20.02.2020 закрито провадження у справі в частині позовної вимоги до Городищенської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення сесії Городищенської сільської ради від 08.07.2019 №1251 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на підставі п.8 ч.1 ст.238 КАС України.

З`ясувавши доводи та аргументи сторін і третьої особи, на яких ґрунтуються їх вимоги, заперечення та пояснення, перевіривши їх дослідженими доказами, оцінивши їх у сукупності на підставі чинного законодавства, суд встановив та врахував таке.

Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації № 617 від 04.07.2019 затверджено висновок щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України (а.с.197,198 т.1).

04.07.2019 Городищенським сільським головою Павлюком П.А. видано розпорядження №31 «Про скликання позачергової тридцять сьомої сесії сьомого скликання», згідно з яким скликано позачергову тридцять сьому сесію сьомого скликання 8 липня 2019 року в приміщенні сільської ради. На розгляд сесії винесено наступні питання:

1. Про затвердження порядку денного позачергової тридцять сьомої сесії сільської ради сьомого скликання. Інформує: сільський голова.

2. Про добровільне об`єднання територіальних громад. Інформує: сільський голова (а.с.15 т.1).

Рішенням Городищенської сільської ради № 1250 від 08.07.2019 вищевказаний порядок денний позачергової тридцять сьомої сесії сільської ради сьомого скликання було затверджено (а.с.16 т.1).

Рішенням Городищенської сільської ради № 1251 від 08.07.2019 "Про добровільне об`єднання громадян", враховуючи висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 4 липня 2019 року № 617, керуючись ч.5 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільська рада вирішила:

1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.

2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад (а.с.12 т.1).

Вважаючи неправомірною поведінку Городищенського сільського голови при виданні розпорядження від 04.07.2019 № 31, вважаючи незаконним таке розпорядження та рішення сесії Городищенської сільської ради № 1251, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з даним позовом.

Також суд встановив, що рішенням Городищенської сільської ради № 1300 від 15.10.2019 "Про скасування рішень Городищенської сільської ради" скасовано рішення сесії Городищенської сільської ради, зокрема, рішення № 1251 від 08.07.2019 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (а.с.68 т.3), що слугувало підставою для закриття провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Городищенської сільської ради № 1251 від 08.07.2019 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Також, суд встановив, що розпорядженням Голови Рівненської обласної державної адміністрації від 29.11.2019 № 976, враховуючи рішення Городищенської сільської ради Рівненського району від 15.10.2019 № 1300 "Про скасування рішень Городищенської сільської ради", визнано таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 04.07.2019 № 617 "Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України (а.с.69 т.3).

Таким чином, з урахуванням факту самостійного скасування органом місцевого самоврядування оскарженого рішення Городищенської сільської ради від 08.07.2019 № 1251 та закриття провадження в означеній частині судового спору, правовій оцінці в даній справі підлягає правомірність поведінки Городищенського сільського голови при виданні розпорядження № 31 від 04.07.2019 та правомірність такого розпорядження.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує таке.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Частиною четвертою статті 141 Конституції України встановлено, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Частиною першою статті 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до Конституції України, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

За визначеннями, наведеними в статті 1 Закону № 280/97-ВР, територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;

правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Статтею 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Статтею 10 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша).

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя).

Відповідно до статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша).

Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України (частина друга).

Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя).

Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктом 21 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

прийняття рішень про об`єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.

Частиною четвертою статті 42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова, зокрема:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання;

12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету;

14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;

17) веде особистий прийом громадян;

19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів;

20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Відповідно до ч.5 ст.42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

Згідно з ч.6, ч.7 ст.42 Закону №280/97-ВР при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов`язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (ч.13 ст.46 Закону №280/97-ВР).

Згідно з частиною восьмою статті 59 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Отже, відповідно до проаналізованих вище положень Закону №280/97-ВР, розгляд питання про добровільне об`єднення територіальних громад віднесено законом до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, яке підлягало до розгляду виключно на пленарному засіданні відповідної ради. Скликання сесії сільської ради, внесення пропозиції та формування порядку денного сесії ради віднесено законом до повноважень сільського голови.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, регулюються Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII).

Стаття 7 Закону № 157-VIII регламентує підготовку рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Зокрема, відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Згідно з частиною п`ятою статті 7 Закону № 157-VIII у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Як стверджено матеріалами справи, розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації № 617 від 04.07.2019 було затверджено висновок щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України.

Того ж дня, 04.07.2019 Городищенським сільським головою Павлюком П.А. видано розпорядження №31 «Про скликання позачергової тридцять сьомої сесії сьомого скликання», згідно з яким скликано позачергову тридцять сьому сесію сьомого скликання 8 липня 2019 року в приміщенні сільської ради, з винесенням на розгляд сесії наступних питань: 1. Про затвердження порядку денного позачергової тридцять сьомої сесії сільської ради сьомого скликання. 2. Про добровільне об`єднання територіальних громад.

Отже, скликання Городищенським сільським головою шляхом видання оскарженого розпорядження сесії сільської ради для розгляду питання про добровільне об`єднання територіальних громад, за наявності затвердженого у встановленому порядку висновку обласної державної адміністрації щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України, вимогам закону відповідає.

Обґрунтовуючи неправомірність поведінки сільського голови при виданні оскарженого розпорядження, позивачі покликаються на відсутність підстав для скликання сесії як позачергової щодо розгляду питання, внесеного в порядок денний, порушення порядку та строку скликання сесії, оприлюднення проекту рішення та оскарженого розпорядження, а також ненабрання чинності розпорядженням голови обласної державної адміністрації № 617 від 04.07.2019 станом на 04.07.2019.

Оцінюючи наведені доводи сторони позивача, суд враховує таке.

Згідно з частиною першою статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (ч.4 ст.46 цього Закону).

Відповідно до ч.5 ст.46 Закону №280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до ч.10 ст.46 Закону №280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (ч.12 ст.46 Закону №280/97-ВР).

Згідно з ч.15 ст.46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Отже, чинне законодавство, яке регулює спірні правовідносини, не регламентує порядку скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії, а визначає вирішення означених процедурних питань в порядку, визначеному регламентом відповідної ради.

Відповідно до Регламенту Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (сьомого скликання) (далі - Регламент сільської ради) (а.с.17-28 т.1) главою ІІІ регламентовано порядок скликання чергових сесій сільської ради, при цьому суд зауважує, що Регламент не визначає окремого порядку скликання позачергової сесії ради.

Статтею 2.7 Регламенту сільської ради встановлено, що сесії сільської ради скликаються сільським головою. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу в квартал.

Статтею 2.11 Регламенту сільської ради встановлено, що рішення про скликання сесії сільської ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд сільської ради.

Згідно зі статтею 2.12 Регламенту сільської ради сесія сільської ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Відповідно до статті 2.14 Регламенту сільської ради проект порядку денного сесії сільської ради оприлюднюється на інформаційному стенді поблизу сільської ради і повідомляється депутатам не пізніше як за 10 днів до відкриття чергової сесії, а у виняткових випадках, передбачених ст.2.12 даного Регламенту - не пізніше як за день до проведення сесії.

Стаття 2.15 Регламенту сільської ради встановлює, що пропозиції до проекту порядку денного вносяться не пізніше як за 25 днів до відкриття чергової сесії - сільським головою, секретарем сільської ради, постійними комісіями, депутатами, членами виконавчого комітету, а у виняткових випадках, передбачених статтею 2.11 даного Регламенту - не пізніше як за день до сесії. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Розроблені відповідними розпорядниками та оприлюднені ними проекти рішень з питань, що внесені до порядку денного сесії, подаються сільському голові не пізніше як за 15 днів до відкриття сесії, а розглядаються та погоджуються з профільними постійними комісіями не пізніше як за 7 днів до сесії. В разі порушення цього терміну питання виключається з проекту порядку денного сесії та переноситься на розгляд наступної сесії сільської ради.

Статтею 2.16 Регламенту сільської ради встановлено, що проект порядку денного, сформований відповідно до вимог ст.2.14, обговорюється і затверджується в цілому більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Системний аналіз наведених вище норм Закону №280/97-ВР, Закону № 2939-VI та Регламенту сільської ради дають підстави для висновку, що чинне законодавство надає право органу місцевого самоврядування на проведення позачергової сесії місцевої ради; також у виняткових випадках - право на доведення до відома депутатів та населення рішення про скликання сесії - не пізніше як за день до сесії; також у виняткових випадках - право сільського голови щодо внесення пропозиції до проекту порядку денного сесії не пізніше як за день до сесії.

При цьому суд зауважує, що чинне законодавство не містить визначення "виняткових випадків", в разі настання яких орган місцевого самоврядування має право підготовки та проведення позачергової сесії ради в скорочені строки.

Одночасно, Закон № 2939-VI встановлює лише загальний строк оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, - не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, та не містить вимог щодо строку оприлюднення відповідних проектів рішень, прийняття яких здійснюється у виняткових випадках у скорочені строки.

Отже, в разі прийняття рішення про скликання сесії сільської ради у винятковому випадку в скорочений строк, дотримання ч.3 ст.15 Закону № 2939-VI є неможливим.

За наведених обставин, суд вважає, що в разі виникнення необхідності проведення сесії сільської ради у скорочені строки, винятковість такого випадку в кожній конкретній ситуації повинна оцінюватись органом місцевого самоврядування на власний розсуд, з урахуванням всіх фактичних обставин.

Суд вважає недостатніми наведені стороною позивача аргументи щодо відсутності належної мотивації при прийнятті Городищенським сільським головою розпорядження про скликання тридцять сьомої сесії Городищенської сільскої ради сьомого скликання як позачергової.

На думку позивачів, в спірному випадку відсутні підстави та передумови скликання позачергової сесії, оскільки необхідна наявність підстав, підтверджених нормами чинного законодавства. Зазначені доводи суд не приймає, адже чинне законодавство не розкриває підстав чи передумов скликання позачергової сесії сільської ради, в той же час надає відповідне право органу місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

При вирішенні даного судового спору суд також враховує положення Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яку ратифіковано Законом №452/97-ВР від 15.07.97.

Відповідно до статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Стаття 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

Отже, суд вважає, що в разі прийняття рішення про проведення позачергової сесії сільської ради з питань, віднесених законом до компетенції органу місцевого самоврядування, та дотримання порядку доведення відповідної інформації до депутатів та населення не пізніше як за один день до проведення такої сесії, неможливість з об`єктивних причин дотримання приписів ч.3 ст.15 Закону № 2939-VI не може слугувати достаньою підставою для висновку про протиправність скликання позачергової сесії сільської ради.

Належні та допустимі докази на спростування фактичного оприлюднення на інформаційному стенді поблизу сільської ради інформації про час та місце проведення сесії та питання порядку денного в матеріалах справи відсутні. Натомість, суд бере до уваги, що відповідно до протоколу пленарного засідання позачергової тридцять сьомої сесії сільської ради сьомого скликання 08.07.2019 в роботі сесії взяли участь 13 депутатів сільської ради з 14 обраних депутатів з одноголосним затвердженням порядку денного (а.с.163-165 т.1), що свідчить на користь висновку про належність повідомлення депутатів та населення Городищенської сільської ради про час та місце проведення сесії та питання порядку денного сесії.

Суд вважає необґрунтованими та відхиляє доводи позивачів про ненабрання чинності розпорядженням голови обласної державної адміністрації № 617 від 04.07.2019 станом на 04.07.2019.

При цьому суд враховує, що відповідно до статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Згідно з ч.5 ст.41 цього Закону акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов`язково оприлюднюються, крім внутрішньоорганізаційних актів.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку і набирають чинності після реєстрації з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію.

Визначені в цій статті акти місцевих державних адміністрацій підлягають обов`язковому оприлюдненню в порядку, установленому Законом України "Про доступ до публічної інформації".

Розпорядження голови обласної державної адміністрації № 617 від 04.07.2019 "Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України" не є нормативно-правовим актом, отже відсутні підстави для висновку про набрання ним чинності після реєстрації у відповідних органах юстиції з моменту його оприлюднення. Таким чином, означене розпорядження набрало чинності з моменту його прийняття 04.07.2019 та було правомірно враховане відповідачем при виданні спірного розпорядження № 31 від 04.07.2019.

З урахуванням наведених вище обставин та проаналізованих норм матеріального закону, суд вважає відсутніми підстави для висновку про протиправність дій та бездіяльності Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області при виданні розпорядження № 31 від 04.07.2019.

Протиправність вказаного розпорядження та необхідність його скасування стороною позивача обґрунтовувалась тими ж доводами й аргументами, що й протиправність поведінки Городищенського сільського голови, і такі доводи не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи судом. Отже, суд вважає відсутніми підстави для висновку про незаконність оскарженого розпорядження, дія якого вичерпалася його виконанням, оскільки позачергову тридцять сьому сесію сьомого скликання Городищенської сільської ради було скликано та проведено 08.07.2019.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

При цьому, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч.1 ст.2 КАС України).

У свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб`єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов`язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Таким чином, реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов`язаний надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Оскільки розпорядження сільського голови про скликання позачергової сесії сільської ради як акт ненормативного характеру втрачає силу фактом його застосування, то його оскарження не є належним способом захисту права позивачів як членів територіальної громади. Скасування такого акту після його реалізації жодним чином не впливатиме на права та інтереси позивачів.

При цьому, суд зазначає, що належним способом захисту порушеного права членів територіальної громади у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого сільською радою за результатами проведення позачергової сесії, скликаної оспорюваним розпорядженням сільського голови. Процедурні питання правомірності скликання та проведення сесії сільської ради відносяться до предмета доказування у адміністративній справі про оскарження рішення сільської ради, прийнятого на такій сесії, з яким висловили незгоду позивачі. Однак, таке рішення на даний час самостійно скасоване сільською радою, чим фактично було усунуте порушення, з приводу якого пред`явлено даний позов.

З огляду на викладене, підстави для задоволення позову про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконним та скасування розпорядження відсутні, а тому позов в цій частині вимог задоволенню не підлягає.

Підстави для застосування положень ст.139 КАС України у суду відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненскої області, Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Рівненська обласна державна адміністрація про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконним та скасування розпорядження відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 20 лютого 2020 року.

Суддя Дорошенко Н.О.