Рішення № 86825674, 06.12.2019, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2019 року Справа № 0440/6622/18 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді – Врони О.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу за позовною заявою Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Комунальний заклад освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №196 комбінованого типу" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави звернувся з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Комунальний заклад освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про:

-визнання протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 631 позапланової перевірки проведеної у період з 04.06.2018 по 08.06.2018 співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області;

- зобов`язання Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу"Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 631 позапланової перевірки проведеної у період з 04.06.2018 по 08.06.2018 співробітниками Дніпровського міського управлінняГоловного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2018 року у справі № 0440/6622/18 позовну заяву повернуто позивачеві.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2018 року у справі № 0440/6622/18 - скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Згідно витягу з протоколу передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 29.08.2019 року справа №0440/6622/18 передана на розгляд судді Вроні О.В.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.09.2019 року позовну заяву Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 залишено без руху та надано строк на усунення недоліків позову.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.10.2019 року відкрито спрощене позовне провадження без виклику учасників справи.

В обгрунтування позову зазначено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №3 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що Комунальний заклад освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення. Порушення вимог протипожежної безпеки були встановлені позаплановою перевіркою Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області в акті №904 від 01.12.2017 року. В зв`язку з виявленими під час позапланової перевірки порушень ГУ ДНС у Дніпропетровській області винесено припис №836 від 08.12.2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Однак, вказаний припис проігноровано керівництвом закладу. Порушення пожежної безпеки є такими, що можуть спричинити загрозу життю та здоровю дітей, які перебувають у закладі освіти. Про існування порушень пожежної безпеки в діяльності закладу керівництво обізнано. Позивач зазначає, що тривалий характер порушень свідчить про бездіяльність керівництва дитячого садка та департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Оскільки саме департаменту підпорядковується Комунальний заклад освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу". Саме до компетенції департаменту належать повноваження в т.ч. здійснювати контроль за дотриманням правил техніки безпеки, протипожежної безпеки і санітарного режиму у закладах, які йому підпорядковуються. Фактично керівництво департаменту самоусунулось для вирішення питань забезпечення протипожежної безпеки у закладі.

Представником відповідача-1 надано суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог, зазначаючи, що звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області до суду з даним адміністративним позовом є безпідставним та необґрунтованим. До його компетенції не відносить звернення до суду з цим позовом, оскільки органом, який наділений повноваженнями у сфері державного нагляду є Державна служба з надзвичайних ситуацій, територіальним органом якої було проведено позапланову перевірку стану протипожежної безпеки в Комунальному закладі освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу» Дніпровської міської ради. Відповідно до рішення міської ради від 06.12.2017 року №3/27 департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, як головному розпоряднику бюджетних коштів передбачено капітальні видатки у сумі 108955119 грн., в тому числі на встановлення автоматичної пожежної системи, встановлення пожежних гідрантів, встановлення протипожежних дверей, страхування пожежної дружини, оброблення дерев`яних конструкцій вогнегасним розчином, ремонту будівель та приміщень закладів освіти відповідно до програми розвитку оствіти у м. Дніпрі на 2016-2020 роки.

Представником відповідача-2 надано суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог, зазначаючи, що у прокурора відсутні повноваження для звернення до суду з відповідним позовом, оскільки орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є ДСНС, у якого є права звернення до суду з відповідними позовними вимогами.

Інші учасники судової справи своїм правом на подачу пояснень та доказів по суті справи не скористались.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступного висновку.

Згідно статуту Комунальний заклад освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу» Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

У період з 20.11.2017 р. по 01.12.2017 р. фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунального закладу освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу» Дніпровської міської ради.

За результатами перевірки складено акт №904 від 01.12.2017 р.

В акті перевірки встановлено низку порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки.

На підставі акту перевірки, у зв`язку з виявленими порушеннями посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис №836 від 08.12.2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту,техногенної та пожежної безпеки.

Проведеною перевіркою на предмет виконання припису, оформленого актом №631 від 08.06.2018 року встановлено невиконання в повному обсязі вимог припису.

Дніпропетровською місцевою прокуратурою №3 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що Комунальний заклад освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 196 комбінованого типу» Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.

Вказані обставини стали підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 та ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор, зокрема, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 (далі Закон № 1697-VII) визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

З наведеного вбачається, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво інтересів громадянина України або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

В постанові Верховного суду від 18.10.2019 по справі 320/1724/19 зазначено, що основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підмінювати суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Так, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови:

1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади);

2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

В адміністративному позові керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про спонукання особи-порушника вчинити певні дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Разом з тим, відповідно до п. 5 ч. 4 статті 46 КАС України юридична особа, яка не є суб`єктом владних повноважень, може бути відповідачем лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право на звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.

Водночас, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Положеннями ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Звернення з іншим позовом Кодекс цивільного захисту України не передбачає, у зв`язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

У рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Отже, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо зобов`язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 09 жовтня 2019 року у справі №0440/4892/18, звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позовую оскільки права, свободи, чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

За таких обставин, враховуючи, що у керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, суд дійшов висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позовних вимог, судові витрати стягненню на користь прокуратури не підлягають.

Керуючись, ст.ст. 139, 241 - 246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави (вул. Січеславська Набережна, 29, м.Дніпро, 49000) до Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького 75, м. Дніпро, 49000), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (просп. Дмитра Яворницького 75, м. Дніпро, 49000), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (вул.Короленка, 4, м. Дніпро, 49600), Комунальний заклад освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №196 комбінованого типу" Дніпровської міської ради (пр. Богдана Хмельницького, 20-г, м. Дніпро, 49000) про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії – відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.В. Врона