Рішення № 86813306, 27.12.2019, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

27 грудня 2019 року Справа № 280/4367/19 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сіпаки А.В., при секретарі судового засідання Гопки Л.І.

за участю:

представника позивача Бабак Р.А.

представника відповідача Сазонов Р.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Публічного акціонерного товариства Запоріжжяобленерго (69035, м.Запоріжжя, вул. Сталеварів, буд.14, код ЄДРПОУ 00130926)

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, буд.19, код ЄДРПОУ 39369133)

про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Запоріжжяобленерго» (далі позивач, ПАТ «ЗОЕ») звернулось до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі відповідач, НКРЕКП), в якому позивач просив суд визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 09.08.2019 №1680 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов розподілу електричної енергії».

Ухвалою суду від 09.09.2019 задоволено заяву позивача про забезпечення позову.

Ухвалою суду від 11.09.2019 відкрито загальне позовне провадження у справі та призначено підготовче засідання на 10.10.2019.

Ухвалою суду від 10.10.2019 продовжено строк проведення підготовчого засідання у справі на 30 днів, а підготовче засідання відкладено до 13.11.2019.

У зв`язку із тимчасовою непрацездатністю головуючого судді у період з 05.11.2019 по 15.11.2019, підготовче засідання відкладено на 28.11.2019.

В підготовчому засіданні 28.11.2019 судом закрито підготовче провадження та призначено розгляд адміністративної справи по суті на 27.12.2019.

27.12.2019 в судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини рішення суду.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем спірна постанова прийнята протиправно та необґрунтовано, у зв`язку з чим підлягає скасуванню. Так, позивач посилався на те, що ПАТ «ЗОЕ» було отримано повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019 за період діяльності з 01.01.2018 по 31.12.2018. Разом з тим, ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2019 по справі №280/3830/19, НКРЕКП було заборонено проведення планового заходу державного контролю відповідно до повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, проте зазначена судове рішення було проігноровано відповідачем та складено спірну постанову.

Також, позивач в обґрунтування заявлених позовних вимог послався на те, що відповідно до статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання в праві не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Зазначає, що постановами НКРЕКП №1229 від 18.10.2018 та №2002 від 21.12.2018 внесено зміни до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, водночас, відповідачем не було внесено змін до відповідних Переліків питань, які є складовими акту планового заходу державного нагляду. Зазначене, на думку позивача, свідчить про те, що форма Акту, затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, не є уніфікованою формою акту, в розумінні статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім того, позивач вказував і на те, що оскільки відповідачем не забезпечено реєстрації постанов НКРЕКП, якими затверджено Ліцензійні умови, а також не здійснено державної реєстрації «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», то такі акти не мають обов`язкового характеру та не створюють прав і обов`язків для визначеного кола осіб, не можуть бути підставою для реалізації повноважень державним органом, а їх недотримання не може бути підставою для притягнення до відповідальності.

Крім того, позивач вказував на те, що відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відділ НКРЕКП у Запорізькій області, як територіальний орган НКРЕКП, не наділений повноваженнями органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатом їх проведення. Також, позивач вказував і на відсутність факту порушення викладеного в спірній постанові, а за порушення зазначене в такій постанові передбачено інший вид відповідальності, відповідно до пункту 5 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечив. В наданому до суду відзиві відповідач вказав на те, що відповідачем в порядку встановленому чинним законодавством України проведено планову перевірку ПАТ «ЗОЕ», за результатами якої складено акти від 05.08.2019 №263 та №264, за формою наведеною у додатку 18 Порядку контролю, яка відповідає уніфікованій формі акту перевірки. При цьому, відповідач вказував на ту обставину, що вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо необхідності приведення форм актів у відповідність до зазначено Закону на НКРЕКП не розповсюджуються, оскільки відповідач не є центральним органом виконавчої влади. Також, відповідач вказував на те, що ані Порядок контролю, ані Ліцензійні умови, не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України, з огляду на імперативний припис частини 6 статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Крім того, відповідач посилався і на безпідставність твердження позивача про відсутність у відділу НКРЕКП у Запорізькій області повноважень щодо проведення планової перевірки, оскільки відповідно до положень статті 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», рішенням органу ліцензування на його територіальні підрозділи можуть бути покладені обов`язки з виконання повноважень органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатами їх проведення. За таких обставин, Відділ у Запорізькій області, як структурний підрозділ НКРЕКП без статусу юридичної особи, на думку відповідача, мав право на проведення планового заходу та оформлення його результатів.

Також, відповідач вказував на те, що наданими до матеріалів адміністративної справи доказами підтверджується факт вчинення ПАТ «ЗОЕ» порушення пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме підпункту 7 в частині надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП, у зв`язку з чим відповідачем правомірно прийнято спірну постанову про накладення штрафу.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав позицію викладену в письмових поясненнях та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, оцінивши надані докази, їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи судом встановлено, що 25.06.2019 ПАТ «ЗОЕ» від відділу НКРЕКП у Запорізькій області отримано Повідомлення №40-13/1207 від 20.06.2019 про проведення заходу державного контролю, яким ПАТ «ЗОЕ» повідомлено про заплановане проведення планової перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу та постачання електричної енергії у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, за період (діяльності) з 01.01.2018 по 31.12.2018.

01.07.2019 Відділом НКРЕКП у Запорізькій області складено та направлено позивачу лист №40-13/1285 з вимогою про надання у строк до 11-00 години 05 серпня 2019 року копій документів необхідних для здійснення планової перевірки.

Листом від 02.08.2019 №001/13086 ПАТ «Запоріжжяобленерго» повідомило відділ НКРЕКП у Запорізькій області про відсутність у Відділу НКРЕКП у Запорізькій області законних підстав для проведення заходу державного контролю стосовно ПАТ «Запоріжжяобленерго» відповідно до Повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 №40-13/1207.

05.08.2019 співробітниками відділу НКРЕКП у Запорізькій області складено Акт №263 та №264 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та з постачання електричної енергії.

Відповідно до висновків Актів від 05.08.2019 №263 та №264 відповідачем встановлено порушення ПАТ «ЗОЕ» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1470, а саме відмовлено в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовується Ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню та не надання інформації на запит відділу від 01.07.2019 №40-13/1285, що є порушенням підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині не надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

09.08.2019 НКРЕКП прийнято постанову №1680 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії», якою відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», на ПАТ «Запоріжжяобленерго» накладено штраф у розмірі 1700000,00 грн. за порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині не надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

Позивач, не погодившись з правомірністю прийняття спірної постанови, звернувся з даним позовом до суду.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з приписів ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють: чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії): безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Під час розгляду адміністративної справи судом встановлено, що підставою для звернення ПАТ «ЗОЕ» з даним позовом до суду стало твердження позивача про відсутність у відділу НКРЕКП у Запорізькій області повноважень щодо проведення планової перевірки, порушення порядку оформлення результатів перевірки та відсутність факту порушення, що стало підставою для застосування до позивача штрафної санкції.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі Закон №1540-VIII), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно п.1 ч.1 ст.2 Закону №1540-VIII, Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.

Частиною 1 статті 3 Закону №1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Відповідно до ч.2 ст.3 Закону №1540-VIII, Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Згідно п.11 ч.1 ст.17 Закону №1540-VIII, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов.

Отже, НКРЕКП має право здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Відповідно до ч.1 ст.19 Закону №1540-VIII, Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Частиною 4 статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Згідно частини 5 статті 19 Закону №1540-VIII, за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

В свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаєЗакон України від 05.04.2007 №877 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877).

При цьому, виходячи із аналізу положень Закону №877, суд відхиляє твердження відповідача на те, що положення Закону №877 та Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на НКРЕКП, оскільки ч.1 ст.2 Закону №877 визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

В свою чергу, контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (ч.3 ст.2 Закону №877).

Тобто, дія Закону №877 поширюється на органи ліцензування, проте, з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

При цьому, суд відхиляє посилання відповідача на Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який затверджений постановою НКРЕКП, оскільки такий Порядок у будь-якому випадку не може суперечити положенням Закону №877, оскільки останній має вищу юридичну силу.

Так, статтею 3 Закону №877 встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема те, що здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

В силу положень частини 2 статті 5 №877 уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Відповідно до ч.15 ст.4 Закону №877 при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 року (далі - Методика № 342), встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Згідно з пунктом 2 вказаної Методики уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

Отже, на час проведення перевірки ПАТ «Запоріжжяобленерго» НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акту у встановленому Законом №877 порядку, а використовувала акти, які є додатками до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, а тому не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки.

Так, акт, як додаток до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, також не містить питань в залежності від ступеня ризику суб`єкта господарювання.

Таким чином, твердження відповідача про те, що форма актів №263 та №264 від 05.08.2019 року відповідає уніфікованій формі Методики №342 є необґрунтованим.

В свою чергу, відповідно до приписів частини 1 статті 10 Закону №877, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Тобто, порушення органом контролю порядку призначення та/або проведення заходу/перевірки не породжує для суб`єкта господарювання обов`язку щодо допуску посадових осіб органу контролю до перевірки, як і не породжує обов`язку виконувати вимоги такого органу, які пов`язані з призначенням перевірки.

Як зазначено Європейським судом з прав людини у п.71 Рішення по справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 (Заява №29979/04): «71. Принцип «належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), п.73). … Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п.74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), п.58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, п.40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, п.67, від 11 червня 2009 року). …».

Також, суд звертає увагу на те, що Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» №222-VІІІ від 02.03.2015 року (далі - Закон №222-VІІІ) регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Відповідно до ч.14, 15 ст.19 Закону №222-VІІІ акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

Відповідно до ч.5 ст.14 Закону №1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Згідно положень статті 7 Закону №877 розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Однак, за результатами розгляду актів від 05.08.2019 №263 та №264 на засіданні Комісії, проведеного у формі відкритого слухання, винесено постанову №1680 від 09.08.2019 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії», що є порушенням вимог встановлених Законом №877 та Законом №222-VІІІ, оскільки позивачу не надано часу для усунення виявлених недоліків в добровільному порядку.

Також, суд окремо вважає за необхідне зупинитися на змісті виявленого порушення, за яке на позивача накладено штрафні санкції, а також на розмірі застосованої штрафної санкції.

Так, під час розгляду адміністративної справи судом встановлено, що підставою для застосування до ПАТ «ЗОЕ» штрафної санкції стало порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

Відповідно до підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог: надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

Під час розгляду адміністративної справи позивачем не спростовано той факт, що ним не подавались до НКРЕКП документи, які запитувались відповідно до листа від 01.07.2019 №40-13/1285, оскільки позивач вважав незаконним призначення планової перевірки, про що зазначав в листі від 02.08.2019 №001/13086.

При цьому, суд зазначає, що питання чи відбувся 05.08.2019 допуск посадових осіб НКРЕКП до планової перевірки не має правового значення для вирішення даної адміністративної справи, оскільки штраф застосовано саме за не дотримання Ліцензійних умов в частині не подання документів на вимогу НКРЕКП, а не за не допуск до перевірки.

Суд зазначає, що дійсно відповідно до п.4 ч.2 ст.17 Закону №1540-VIII, регулятор має право: вимагати від суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, надання у визначені Регулятором строки, але не менш як протягом 10 робочих днів, завірених в установленому законодавством порядку копій документів, пояснень та іншої інформації, пов`язаної з провадженням такими суб`єктами ліцензованої діяльності, необхідних для виконання покладених функцій.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що відповідальність за невиконання обов`язку щодо подання документів на вимогу Регулятора передбачена підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», а саме зазначеною нормою передбачено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах: від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню: за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації Регулятору, оператору системи передачі, оператору системи розподілу, якщо обов`язковість подання такої інформації встановлена законодавством, а також за неподання копій документів, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора.

В свою чергу, відповідальність за порушення Ліцензійних умов передбачена підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», відповідно до якого регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах: від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Отже, в частині 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», законодавець відокремив відповідальність за порушення суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні останньому для виконання покладених на Регулятора функцій, від відповідальності за порушення Ліцензійних умов.

На переконання суду, у разі не виконання суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні останньому для виконання покладених на Регулятора функцій, відповідальність повинна бути застосована саме відповідно до підпункту «б» пункту 5 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», що свідчить про безпідставність накладення штрафної санкції за підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

Як зазначено у пункті 52 рішення у справі «Щокін проти України» (№23759/03 та №37943/06) Європейський суд з прав людини зазначив, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд однак зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі «Скордіно проти Італії» («Scordino v. Italy» № 36813/97).

Відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.

У вказаному рішенні Європейський суд з прав людини, з посиланням на закріплений в законодавстві України принцип in dubio pro tributario, зазначив, що органи державної влади повинні віддавати перевагу найбільш сприятливому для людини та громадянину тлумаченню національного законодавства.

А відтак, відповідач під час накладення штрафної санкції повинен був застосувати положення статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у найбільш сприятливому для позивача її тлумаченні.

Крім того, суд зазначає, відповідно до ч.5 ст.77 Закону України «Про ринок електричної енергії», при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.

Відповідно до п.8 ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Суд вважає, що під час ухвалення спірної постанови про накладення штрафу, НКРЕКП не було дотримано принципу пропорційності, оскільки до ПАТ «ЗОЕ» застосовано штрафну санкцію, передбачену підпунктом «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», у максимальному розмірі 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1700000 грн.).

При цьому, спірна постанова не містить жодних обґрунтованих доводів щодо застосування штрафної санкції у максимальному розмірі, зокрема не зазначено про те, які негативні наслідки спричиненні Державі та/або споживачам такою поведінкою суб`єкта господарювання, не зазначено про повторність вчинення такого порушення, бажання/ не бажання сприяти усуненню виявленого порушення, тощо.

Суд зазначає, що безспірно право на визначення розміру санкції покладається на орган контролю, проте, з урахуванням того, що законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85000,00 грн. до 1700000,00 грн., то орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причинити застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, проте, відповідачем таких вимог під час прийняття рішення не дотримано.

Інші доводи представників сторін суд відхиляє, оскільки такі не впливають на вирішення адміністративної справи по суті та зазначає, що відповідно до пункту 30 рішення Європейського Судузправ людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 рішення Європейського Судузправ людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європищодоякості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Під розгляду адміністративної справи судом встановлено, що відповідач під час прийняття оскаржуваного рішення діяв необґрунтовано та без урахуванням всіх обставин, які мають значення при прийнятті рішення, а також не пропорційно, що зумовлює висновок суду про наявність підстав для задоволення позовних вимог Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго».

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

За таких обставин, сплачена позивачем сума судового збору в розмірі 19210,00 грн. підлягає стягненню на користь ПАТ «Запоріжжяобленерго» за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Публічного акціонерного товариства Запоріжжяобленерго (69035, м.Запоріжжя, вул. Сталеварів, буд.14, код ЄДРПОУ 00130926) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, буд.19, код ЄДРПОУ 39369133) про визнання протиправною та скасування постанови, - задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09.08.2019 № 1680 Про накладення штрафу на ПАТ Запоріжжяобленерго за порушення Ліцензійних умов розподілу електричної енергії.

Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства Запоріжжяобленерго (69035, м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, буд.14, код ЄДРПОУ 00130926) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, буд.19, код ЄДРПОУ 39369133) сплачену суму судового збору в розмірі 19210,00 грн.

Відповідно до статті 255 КАС України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини 1 статті 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Перехідних положень КАС України рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення суду виготовлено та підписано 08.01.2020.

Суддя А.В. Сіпака