Рішення № 86631270, 26.12.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 грудня 2019 року м. Житомир справа № 240/10237/19

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі: судді Чернової Г.В., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 , у якій просить:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, викладену у листі управління №Д-3532/0-2220/0/22-19 від 25.07.2019;

- зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання щодо надання дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області;

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що тричі звертався до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області, однак отримував відмови у наданні дозволу. Останнім листом №Д-3532/0-2220/0/22-19 від 25.07.2019 йому відмовлено у зв`язку із тим, що відповідно до доданих до заяви графічних матеріалів, неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, у тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки ділянки до відповідного населеного пункту. Вважає відмову протиправною, оскільки вона не містить підстав для цього, передбачених Земельним кодексом України.

Ухвалою суду відкрито спрощене провадження у справі та 28.10.2019 суд перейшов до письмового провадження у справі.

Згідно поданого відзиву, представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову. Зазначив, що позивачем до клопотання було надано графічні матеріали, з яких неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості та встановити межі населеного пункту, що є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, передбаченою ст.118 Земельного кодексу України. Крім того, викопіювання земельної ділянки було виготовлено всупереч Порядку ведення Державного земельного кадастру від 17.10.2012 № 1051 не державним кадастровим реєстратором. Щодо вимоги позивача про зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, то воно є необґрунтованим, оскільки це є дискреційними повноваженнями відповідача.

Вислухавши пояснення сторін, наданих в судовому засіданні, дослідивши матеріали справи, повно і всебічно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступного висновку.

Встановлено та не заперечується відповідачем, що ОСОБА_1 двічі в 2017 році звертався до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області. До заяв додавав, зокрема викопіювання з кадастрової карти бажаної земельної ділянки.

Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 06.02.2017 №Д-7615/0-817/6-17 повідомило позивача про те, що відповідно до доданих ним графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місцерозташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Також вказав, що безпосередньо у графічній частині не наводиться навіть інформація стосовно меж населеного пункту, частина території якого відображена на графічному матеріалі, тобто відсутня прив`язка до адміністративно - територіальної одиниці, на території якої заявник має намір отримати земельну ділянку у власність.

В листі від 16.06.2017 №Д-5870/0-5777/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області запропонувало позивачу сформувати новий пакет документів та із заявою повторно звернутися до Головного управління у зв`язку із неналежним викопіюванням.

19.06.2019 ОСОБА_1 втретє звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області. До заяви додав: копію паспорту, ідентифікаційного коду, викопіювання з кадастрової карти.

Листом від 25.07.2019№Д-3532/0-2220/0/22-19 відповідачем відмовлено у задоволенні заяви у зв`язку із тим, що відповідно до доданих ОСОБА_1 графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місцерозташування земельної ділянки, запланованої до відведення, в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Також вказав, що безпосередньо у графічній частині не наводиться навіть інформація стосовно меж населеного пункту, частина території якого відображена на графічному матеріалі, тобто відсутня прив`язка до адміністративно - територіальної одиниці, на території якої заявник має намір отримати земельну ділянку у власність.

Суд зазначає, що позивачем тричі подавались викопіювання до заяв та всі листи Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області містять фактично ідентичні підстави відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Вважаючи відмову від 25.07.2019№Д-3532/0-2220/0/22-19 протиправною, позивач звернувся до суду за захистом порушених прав.

З`ясовуючи при вирішенні даної справи характер спірних правовідносин та порушеного права позивача, можливість його захисту в обраний ним спосіб, суд враховує наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 14 Конституції України проголошено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно зі п. "б" ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Пунктом "а" частини 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до абз.1 ч.1 ст. 116 Земельного кодексу України (далі ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно частини третьої статті 116 ЗК України, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.

Частиною 6 статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Рад і Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Зі змісту наведених правових положень випливає висновок, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації відповідачем для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Від перевірки указаних підстав залежить рішення відповідача про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У контексті викладеного судом з`ясовано, що з приєднаного позивачем до заяви від 19.06.2019 викопіювання можливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області. Так, з доданого графічного матеріалу чітко видно межі спірної ділянки, її місцезнаходження, а також прив`язку до населеного пункту (смт Романів).

Суд зазначає, що згідно з чинним законодавством дані графічні викопіювання беруться з Публічної кадастрової карти України, яка є єдиним джерелом відповідної інформації.

Будь-яких спеціальних вимог до графічних матеріалів у ст.118 Земельного кодексу України не встановлено, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №806/1316/18.

До того ж, слід зазначити, що згідно ч.7 ст.118 Кодексу підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, діючим законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Зазначена у листі відповідача підстава відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Суд також зазначає, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оформлена листом Головного управління Держгеокадастру від 25.07.2019№Д-3532/0-2220/0/22-19, не відповідає приписам чинного законодавства та зазначає наступне.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521, далі - Положення №333).

Згідно з пунктом 8 Положення №333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Крім того, пунктом 10 Положення №333 передбачено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління. Зазначені норми також узгоджуються зі змістом пунктів 8, 10 Положення №308.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі розпорядчий документ) акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Правова позиція в наведеній частині обґрунтування узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 (адміністративне провадження №К/9901/4400/17).

Отже, відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення та розробку проекту землеустрою, оформлена листом від 25.07.2019№Д-3532/0-2220/0/22-19, є протиправною.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про протиправність дій Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформленої листом від 25.07.2019 №Д-3532/0-2220/0/22-19.

При цьому належним способом захисту порушених прав ОСОБА_1 є зобов`язання відповідача надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області.

Заперечуючи проти позовних вимог в цій частині, відповідач посилається на недопустимість втручання з боку суду в здійснення дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.

З цього приводу суд звертає увагу на наступне.

Відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючий рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади

Відповідно до ч.1 ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У справі «Галфорд проти Сполученого Королівства» від 25 червня 1997 року Європейський Суд з прав людини зазначив «словосполучення «згідно із законом» не лише вимагає дотримання національного закону, а й стосується якості такого закону (рішення у справі)». «Суд нагадує, що національне законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення відповідного дискреційного права, наданого органам влади, щоб забезпечувати громадянам той мінімальний рівень захисту, на який вони мають право згідно з принципом верховенства права в демократичному суспільстві» (рішення у справі «Доменічіні проти Італії від 15 листопада 1996 року).

Відповідно до абз. 5 - 7 вступної частини Рекомендації Rec (2004) 6 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Щодо вдосконалення національних засобів правового захисту" ухваленої на 114-й сесії Комітету міністрів від 12 травня 2004 р. передбачено, що відповідно до вимог статті 13 Конвенції, держави-члени зобов`язуються забезпечити будь-якій особі, що звертається з оскарженням порушення її прав і свобод, викладених в Конвенції, ефективний засіб правового захисту в національному органі.

Згідно рішення Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року № 21-1465а15, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Враховуючи вищезазначене, суд приходить до висновку, що судове рішення має бути спрямоване на реальний захист порушених прав та забезпечувати їх ефективне відновлення з метою запобігання подальших протиправний діянь та рішень суб`єкта владних повноважень.

З метою ефективного захисту порушених прав, суд може втрутитися в адміністративний розсуд суб`єкта владних повноважень, коли останній наділений дискреційними повноваженнями, й зобов`язати його прийняти рішення без проведення необхідної процедури в тому випадку, якщо буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт публічної адміністрації у відповідь - необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.

Як вбачається із матеріалів позовної заяви та встановлених судом обставин справи, ОСОБА_1 неодноразово звертався до відповідача із заявою про надання дозволу розроблення проекту землеустрою у встановленому статтею 118 Земельного кодексу України порядку, з дотриманням передбаченої процедури та належними документами, проте Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, безпідставно відмовляв у задоволенні заяв, посилаючись на підстави, які не передбачені чинним законодавством.

Враховуючи викладене, суд вважає за необхідне зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирськоїобласті.

Водночас не підлягає до задоволення позовна вимога зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання щодо надання дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області, оскільки така вимога є передчасною в силу того, що ОСОБА_1 не звертався до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою і такий проект ще не розроблений.

Приписами частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, що передбачено ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог.

У відповідності до статті 139 КАС України та враховуючи часткове задоволення позовних вимог, на користь позивача з Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області за рахунок бюджетних асигнувань підлягає стягненню сплачений судовий збір в сумі 768,40 грн.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (10002, м.Житомир, вул.Довженка, 45, код ЄДРПОУ 39765513) про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити дії, - задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформленої листом від 25.07.2019 №Д-3532/0-2220/0/22-19.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Романівської селищної ради Романівського району Житомирської області.

В решті позовних вимог – відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області судовий збір в сумі 768,40 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Г.В. Чернова