Рішення № 85862945, 25.11.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

25 листопада 2019 року № 640/10737/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Чудак О.М., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представника позивача Мороз С.С., представника відповідача Молчанової Н.К., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу,

установив:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить визнати протиправним та скасувати наказ ДФС України від 06.06.2019 №460 «Про проведення службового розслідування» зі змінами, внесеними наказом ДФС України від 05.07.2019 №514, стосовно начальника Головного управління внутрішньої безпеки Шкурата І.

Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю підстав для винесення спірного наказу, порушенням відповідачем порядку погодження наказу, а також відсутністю повноважень у в.о. Голови ДФС України призначати службове розслідування відносно співробітників податкової міліції.

Також представник позивача вказує на відсутність правового регулювання порядку проведення службових розслідувань відносно осіб начальницького складу податкової міліції.

Крім того, представник позивача наводить доводи та аргументи з приводу суті тих обставин, з метою перевірки яких прийнято спірний наказ про проведення службового розслідування.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.06.2019 позовну заяву ОСОБА_1 прийнято до розгляду та у справі відкрито провадження. Вирішено здійснювати розгляд справи в порядку загального позовного провадження.

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому представник вказує, що спірний наказ винесено з метою встановлення причин та умов неналежного виконання службових обов`язків позивачем, що викладено у доповідній записці Департаменту внутрішнього аудиту, відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.03.2006 №3460-IV, та в межах обов`язку провести службове розслідування стосовно позивача.

Представник відповідача зазначила, що під час погодження проекту наказу №460 Головним управлінням внутрішньої безпеки (далі - ГУ ВБ) надано зауваження, одним із доводів яких щодо протиправності проєкту наказу, зазначено, що доповідна записка Департаменту внутрішнього аудиту складена упереджено, а отже, висновки зроблені на її підставі є хибними, проте ГУ ВБ не наводить при цьому жодних доказів та аргументів на підтвердження такої позиції, а також жодних спростувань викладеним у доповідній записці обставинам.

Також представник відповідача стверджує, що призначення службових розслідувань належить до виключної компетенції Голови ДФС або особи, яка виконує його обов`язки.

Отже, на переконання представника відповідача, оскаржуваний наказ видано у відповідності до вимог діючого законодавства України, а позовна вимога щодо скасування такого наказу є безпідставною, необґрунтованою та є втручанням в діяльність суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, представник відповідача просить у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Стороною позивача подано відповідь на відзив, а також звернуто увагу на хибність тверджень відповідача щодо втручання у його дискреційні повноваження й надано додаткові пояснення по порушеному праву позивача.

В судовому засіданні представник позивача заявлені вимоги підтримала та просила їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечувала.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані учасниками документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив наступне.

06.06.2019 ДФС України прийнято наказ №460 «Про проведення службового розслідування» (т. 1 а.с. 33-35), яким, з метою встановлення причин та умов неналежного виконання службових обов`язків начальником ГУ ВБ ОСОБА_1, викладеного у доповідній записці Департаменту внутрішнього аудиту від 08.05.2019 №733/99-99-06-01-02-20 (далі - Доповідна), на виконання пункту 1 доручення в.о. Голови ДФС від 16.05.2019 №223/99-99-01-25д(06) до Доповідної, відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, вирішено провести з 06.06.2019 по 05.07.2019 службове розслідування стосовно начальника ГУ ВБ ОСОБА_1 (пункт 1), для чого створено відповідну комісію, яку очолив в.о. Голови ДФС України Власов О.С. (пункт 2).

При цьому, вказаний наказ погоджено з Директорами Департаменту внутрішнього аудиту, Департаменту організації роботи Служби, Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції, Регуляторно-правового департаменту, а з приводу погодження ГУ ВБ зазначено про наявність заперечень та застережень, викладених у службовому листі від 05.06.2019 №1485/99-99-22-01-01-18.

В подальшому, наказом ДФС України від 05.07.2019 №514 «Про внесення змін до наказу ДФС від 06.06.2019 №460» (т. 2 а.с. 113), у зв`язку зі службовою необхідністю, внесено зміни до наказу ДФС від 06.06.2019 №460 «Про проведення службового розслідування», а саме: у пункті 1 наказу дату «05.07.2019» замінено на « 19.07.2019», а також внесено зміни до кладу комісії.

Не погоджуючись з вказаними наказами та вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд, надаючи оцінку спірним правовідносинам, виходить з того, що преамбулою Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, встановлено, що дія цього Статуту поширюється на осіб начальницького складу, зокрема, податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.

Частиною першою статті 3 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України передбачено, що начальник - особа начальницького складу, яка має право віддавати накази та розпорядження, застосовувати заохочення і накладати дисциплінарні стягнення або порушувати клопотання про це перед старшим прямим начальником.

Згідно з частинами першою та другою статті 4 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України наказ є формою реалізації службових повноважень особи начальницького складу, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа, якій належить його виконати. Накази можуть даватись як в усній, так і в письмовій формі.

Відповідно до підпунктів 1, 6, 10-13, 27, 28, 30 пункту 11 Положення про ДФС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 №236, Голова ДФС: очолює ДФС, здійснює керівництво діяльністю Служби, представляє ДФС у відносинах з іншими органами, підприємствами, організаціями в Україні та за її межами; звітує перед Міністром фінансів про виконання планів роботи ДФС та покладених на Службу завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності ДФС, її територіальних органів, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях; вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників апарату ДФС, керівників її територіальних органів, присвоює їм спеціальні звання, ранги державних службовців (якщо інше не передбачено законом); затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату ДФС, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників, заступників керівників; приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством, працівників ДФС; вносить в установленому порядку подання щодо представлення державних службовців та працівників апарату ДФС, її територіальних органів до відзначення державними нагородами; підписує накази ДФС; дає у межах повноважень обов`язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату ДФС, її територіальних органів доручення; здійснює інші повноваження, визначені законом.

Згідно з пунктом 1.1 розділу 1 Положення про ГУ ВБ ДФС України, затвердженого наказом ДФС України від 19.02.2016 № 148 (у редакції наказу ДФС України від 01.11.2018 № 702), ГУ ВБ є самостійним структурним підрозділом ДФС України та оперативним підрозділом податкової міліції, підконтрольним та підзвітним виключно Голові ДФС або особі, яка виконує його обов`язки.

Відповідно до пункту 3.1 розділу 3 названого Положення ГУ ВБ очолює начальник ГУ ВБ, якого призначає на посаду та звільняє з посади Голова ДФС.

Пунктом 5.1 розділу 5 Положення про ГУ ВБ ДФС України встановлено, що начальник ГУ ВБ несе персональну відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на ГУ ВБ основних завдань і функцій згідно з чинним законодавством.

З системного аналізу наведених норм, слід дійти висновку, що для особи, яка очолює самостійний структурний підрозділ ДФС України - ГУ ВБ, яке підконтрольне та підзвітне виключно Голові ДФС або особі, яка виконує його обов`язки, начальником у розумінні частини першої статті 3 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України є саме Голова ДФС або особа, яка виконує його обов`язки.

Таким чином, призначення службових розслідувань щодо начальника ГУ ВБ належить до виключної компетенції Голови ДФС або особи, яка виконує його обов`язки, з огляду на що суд не приймає посилання позивача на відсутність у в.о. Голови ДФС України таких повноважень.

З приводу порушень вимог Інструкції з діловодства у ДФС України, затвердженої наказом ДФС України від 06.06.2018 №365 (зі змінами) (т. 1 а.с. 79-131), в частині візування ГУ ВБ проекту наказу від 06.06.2019 №460 після внесення в нього змін, а саме: у проєкті наказу термін проведення службового розслідування зазначався з 07.06.2019 по 05.07.2019, а в спірному наказі - з 06.06.2019 по 05.07.2019, у проєкті - у складі комісії шість осіб, а в спірному наказі - 7, слід зазначити, що такі зміни за висновком суду (1) не є істотними, так як не вплинули на суть спірного наказу, (2) внесення таких змін без візування ГУ ВБ не є самостійною та достатньою підставою для висновку про протиправність оскаржуваного наказу.

Так само, суд не може прийняти до уваги твердження позивача, як на підставу протиправності спірного наказу зі змінами, про відсутність порядку проведення службового розслідування відносно осіб начальницького складу податкової міліції, оскільки сама по собі відсутність такого порядку, за умови передбачення його проведення у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України, не є підставою для непроведення службового розслідування та, відповідно, протиправності спірного наказу.

Крім того, суд вважає, що лише за результатами проведення такого розслідування можливо встановити наявність чи відсутність будь-яких порушень, зокрема, щодо дотримання загальних прав особи та їх гарантій в ході проведення такого заходу.

Разом з тим, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено право на звернення до суду і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16, від 26.06.2018 у справі №802/1064/17-а, від 03.07.2018 у справі №826/16634/16, від 12.09.2019 у справі №826/18573/14 (адміністративні провадження №К/9901/8152/18, №К/9901/8155/18), від 31.10.2019 у справі №826/4802/17 (адміністративне провадження №К/9901/17913/18), від 07.11.2019 у справі №826/1647/16 (адміністративне провадження №К/9901/16112/18).

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Так, звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

Як вбачається зі змісту спірних правовідносин, предметом судового розгляду є питання правомірності наказу відповідача про проведення службового розслідування відносно позивача зі змінами щодо продовження строків такого розслідування та складу комісії.

З цього приводу суд акцентує увагу на тому, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Разом з тим, винесення наказу про проведення службового розслідування зі змінами щодо продовження строків такого розслідування та складу комісії - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими розпочинається службове розслідування та встановлюються строки його проведення, а тому його правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого службового розслідування.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності винесення наказу про проведення службового розслідування зі змінами щодо продовження строків такого розслідування та складу комісії в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого службового розслідування та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства. Така правова позиція узгоджується правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 15.03.2019 у справі №815/622/17 (адміністративне провадження №К/9901/15263/18).

У зв`язку з наведеним, а також зважаючи на те, що суд не може підмінити інший орган державної влади та перебрати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади - в даному випадку комісії, яка має здійснювати службове розслідування відносно позивача та, як наслідок, оцінити обставини з приводу яких воно проводиться та дії позивача, суд не може прийняти до уваги доводи та аргументи позивача з приводу фактичних обставин, відносно яких відповідачем прийнято рішення про проведення службового розслідування, яке наразі не реалізовано.

В той же час, як встановлено судом та не заперечувалось сторонами, відповідачем службове розслідування не проведено та не прийнято за його наслідками відповідного рішення, тобто негативні наслідки для позивача відсутні.

З огляду на викладене у сукупності, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог - визнання протиправним та скасування наказу ДФС України від 06.06.2019 №460 «Про проведення службового розслідування» зі змінами, внесеними наказом Державної фіскальної служби України від 05.07.2019 №514, стосовно начальника ГУ ВБ Шкурата І.

Згідно з положеннями статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих позивачем доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд доходить висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню, оскільки відповідачем прийнято наказ у відповідності до критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України.

Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини першої статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин необґрунтованості заявлених ОСОБА_1 вимог, підстави для стягнення сплаченого ним судового збору з ДФС України відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 77, 139, 242-246, 255 КАС України, суд

вирішив:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Позивач - ОСОБА_1 (місце проживання фізичної особи: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ).

Відповідач - Державна фіскальна служба України (місцезнаходження юридичної особи: 04053, місто Київ, Львівська площа, 8; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 39292197).

Повний текст рішення складено й проголошено в судовому засіданні 25.11.2019.

Суддя О.М. Чудак