Ухвала суду № 84740488, 30.09.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

30 вересня 2019 року справа № 320/1555/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_1 управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Згурівської районної ради, Згурівської районної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області з позовом до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховний комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок" Згурівської районної ради, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області;

- зобов`язати Відділ освіти Згурівської районної державної адміністрації вжити, в межах компетенції, заходів направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень;

- зобов`язати Середівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок" Згурівської районної ради вжити заходів, в межах компетенції, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.04.2019 позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу десятиденний строк з дня отримання копії ухвали, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме: надати пояснення та докази, які підтверджують дату (05.02.2019), з якою позивач пов`язує відлік строку звернення до суду або заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обставинами, що об`єктивно перешкоджали позивачу звернутись до суду та докази поважності причин пропуску строку звернення до суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04.06.2019 відкрито провадження в адміністративній справі №320/1555/19, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розпочато підготовку справи до судового розгляду, призначено підготовче судове засідання та залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_1 управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Згурівську районну раду, Згурівську районну державну адміністрацію.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

18.07.2019 та 29.07.2019 до суду надійшов лист від Згурівської районної державної адміністрації Київської області з проханням розглядати справу без участі представника адміністрації.

23.07.2019 представником позивача прокурором Тітовою О.В., директором Середівського навчально-виховний комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" ОСОБА_2, представником відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_3 та представником третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_1 управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області ОСОБА_4 до суду було подано заяви про розгляд справи в порядку письмового провадження.

На підставі статей 194, 205 КАС України протокольною ухвалою суду від 23.07.2019 вирішено розглядати справу в порядку письмового провадження.

Зі змісту позовної заяви слідує, що прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме - представництво інтересів держави.

Відповідно до ч.4 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Прокурором зазначено, що він звертається до суду з адміністративним позовом у порядку ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналізуючи положення частин 3, 4 статті 53 КАС України та вимоги частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", суд дійшов висновку, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (в тому числі подання до суду позовної заяви) стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року)).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, суд зазначає, що, виходячи зі змісту статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства, суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно засновуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У Рекомендації Парламентської ОСОБА_5 Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів ОСОБА_5 Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів ОСОБА_5 Європи 19 вересня 2012 року, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція щодо випадків представлення в суді інтересів держави прокуратурою викладена та обґрунтована в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, в постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18, а також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16 та Верховним Судом у постанові від 18.07.2019 року у справі №826/15794/17.

Відповідна правова позиція з аналогічними сторонами та предметом спору, де позивачем виступає прокурор, викладена та обґрунтована у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 0440/6927/18 та від 29.08.2019 у справі №320/893/19.

У зв`язку з наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Крім того, ОСОБА_1 управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області надало суду письмове пояснення, в якому зазначає, що має намір звернутися до адміністративного суду з позовом до Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" у разу невиконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 15.03.2019 №29 (а.с. 124-127), що свідчить про наявність органу, який у спірних правовідносинах міг бути позивачем.

Проте, прокурор не спростував правової можливості ОСОБА_1 управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області самостійно звернутись до суду з позовом до Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок".

Суд зауважує, що прокуратура не має перебирати на себе функції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, а Державна служба України з надзвичайних ситуацій має реалізовувати свої повноваження, самостійно звертаючись до суду з адміністративним позовом.

За таких обставин, суд доходить висновку, що позов прокурора належить залишити без розгляду, у зв’язку з відсутністю (не доведення) у заявника адміністративної дієздатності для звернення з таким адміністративним позовом.

Керуючись статтями 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Позовну заяву першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області та Середівського навчально-виховний комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_1 управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Згурівської районної ради, Згурівської районної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п’ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Повний текст ухвали суду підписано 30.09.2019.

Суддя Кушнова А.О.