Ухвала суду № 84070157, 30.08.2019, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/4544/19

У Х В А Л А

30 серпня 2019 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

за участю секретаря Захарчук О.В.

сторін:

представника позивача Вінюкова В.М .

представника відповідача Ананченко І.В.

відповідача Голоти А.І.

представника третьої особи ОСОБА_3

розглянувши в режимі відео конференції за правилами загального позовного провадження (у підготовчому засіданні) клопотання представника відповідача (Державної регуляторної служби України) про закриття провадження по справі за вхід. №30471/19 від 27.08.2019 р.,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голота Андрія Ігоровича, третя особа: ОСОБА_4 в якому позивач просить:

визнати протиправними дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича з проведення планової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01.04.2018 р. по 13.03.2019 р.;

визнати протиправним та скасувати подання Державної регуляторної служби України про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2019 року №2143/0/20-19.

До суду надійшло клопотання представника відповідача (Державної регуляторної служби України) за вхід. № 30471/19 від 27.08.2019 р. про закриття провадження по справі, яке обґрунтовано наступним.

Позов ВК Одеської міської ради у порушення частини четвертої статті 5, пункту 5 частини першої статті 19 КАС України та статті 181 Закону № 280 не містить обгрунтовання звернення Позивача до суду із цим позовом, зокрема на підставі якого закону він діяв та для реалізації яких його повноважень.

Предметом спору у даній судовій справі є визнання протиправними дії завідувача Сектору ДРС в Одеській області Голоти А.І. з проведення планової перевірки додержанням ВК Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за період з 01.04.2018 по 13.03.2019 проведення планової перевірки) та скасування Подання ДРС від 05.04.2019 № 2143/0/20-19 «Про усунення Виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», прийнятого у порядку, передбаченому Законом № 877 та Порядком проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 361.

Водночас право на звернення до адміністративного суду з позовом не є тотожним праву на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист, адже для того, щоб він був наданий, необхідно встановити, що право особи, яка звернулась з позовом, були дійсно порушені в публічно-правових відносинах.

Таким чином, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Разом з цим, позов ВК Одеської міської ради у даній справі, в порушення вимог статті 160 КАС України не містить обґрунтування порушення оскаржуваними діями з проведення планової перевірки та Поданням ДРС від 05.04.2019 прав та інтересів Позивача, що є суттєвим, виходячи із його позовних вимог.

Таким чином, позов ВК Одеської міської ради не направлений на захист прав і інтересів Позивача, що свідчить про відсутність предмету спору, що у даному випадку є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.

Слід звернути увагу, що Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 05.12.2018 закрив провадження у справі №826/6234/17, обґрунтовуючи таким висновком: «Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.

Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов`язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.».

Водночас, чинним законодавством України суб`єкт владних повноважень обмежений на звернення до адміністративного суду.

Із змісту позову (стор. 16, 18) вбачається, що ВК Одеської міської ради заявляє вказані позовні вимоги, керуючись нормами КАС України, зокрема частинами першою та другою статті 5 КАС України, Закону №877, Порядком №361, Порядком внесення подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення ними порушень вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 361.

Проте, Позивач жодним чином не обґрунтовує підстави звернення до суду та не зазначає їх у позові. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позову вимогам КАС України, з огляду на таке.

Згідно з частиною четвертою статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Зазначений перелік адміністративних позовів суб`єкта владних повноважень, з якими він може звернутись до суду, є вичерпним.

Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції продубльований в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено, що за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Таким чином, адміністративна процесуальна правосуб`єктність є однією із передумов реалізації права на звернення до суду. Закон має прямо передбачати право суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом.

Звернення до суду є способом реалізації компетенції суб`єкта владних повноважень, а тому повинно відбуватися в межах, у спосіб та в порядку, передбаченому законом. Суб`єкт владних повноважень звертається до суду не за захистом своїх порушених прав чи інтересів, а тому, що законом передбачений такий спосіб здійснення повноважень.

Вказані норми кореспондуються зі статтею 181 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до якої орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Відтак, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов`язку доказування правомірності своєї діяльності органами державної влади чи місцевого самоврядування.

Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 05.02.2019 по справі №826/6233/17 за позовом Мінприроди до ДРС, третя особа: ТОВ «Укрвторутилізація» закрив провадження у справі. При цьому, судом апеляційної інстанції «критично оцінено надані представником Позивача у судовому засідання пояснення про те, що право на звернення до суду із вказаним позовом гарантується Мінприроди України положеннями ст. 124 Конституції України та ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки вказаними нормативними актами не відповідне повноваження не передбачено. Крім того, у ст. 28 Закону України «Про Центральні органи виконавчої влади» закріплено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України та зроблено висновок, що «право міністерств на звернення до суду пов`язується з необхідністю здійснення ними своїм повноважень.».

Одночасно вказана правова позиція щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень до суду наведена у постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018 у справі № 826/4173/17 за позовом Нацкомфінпослуг до ДРС, третя особа: приватне акціонерне товариство «Страхова компанія «Вона», в якій зазначено, що «...звернення до суду є способом реалізації компетенції суб`єкта владних повноважень, а тому повинно відбуватися в межах, у спосіб та в порядку, передбаченому законом. Суб`єкт владних повноважень звертається до суду не за захистом своїх порушених прав чи інтересів, а тому що законом передбачений, такий спосіб здійснення повноважень.

Так, подавши даний адміністративний позов Нацкомісія вийшла за межі власних повноважень, чим порушила вказані вище норми законодавства.

Таким чином, оскільки, законодавством не встановлено повноваження Нацкомісії на звернення до суду з приводу оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, такий позов не може підлягати задоволенню.».

При цьому, Верховний Суд у постанові від 07.09.2018 по справі №824/2473/15-а та постанові від 06.03.2018 по справі №826/7962/16 виклав правову позицію, що однією з визначальних особливостей КАС України є те, що, як правило, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи. Разом з тим, з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Верховний Суд у постанові від 21.11.2018 за результатами розгляду справи №504/4148/16-а дійшов такого правового висновку: «вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу(чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні)».

Верховний Суд у постанові від 22.08.2018 за результатами розгляду справи №818/1735/17 вказав, що: «судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.» та дійшов до обґрунтованого висновку, що «якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.».

До аналогічного висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 06.06.2019 за результатами розгляду справи № 814/2764/16.

Законом № 877 визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 877 державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з підпунктом 3 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства.

З наведених норм законодавства вбачається, що ВК Одеської міської ради є органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закону № 877 та суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.

Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724, ДРС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Одночасно, відповідно до пункту 3 Положення, на ДРС покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляцїї господарської діяльності (ДРС) встановлені статтею 91 Закону № 877-V.

Відповідно до статті 91 Закону № 877 до повноважень ДРС зокрема, належать:

проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в

частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

складання актів перевірок та внесення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень вимог цього Закону, які є обов`язковими до розгляду.

Слід зауважити, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №199-р утворені територіальні органи ДРС, як структурні підрозділи апарату Служби, за переліком згідно з додатком, серед яких - Сектор Державної регуляторної служби в Одеській області.

Відповідно до Положення про Сектор Державної регуляторної служби в Одеській області, затвердженого наказом ДРС від 11.04.2017 № 44, Сектор Державної регуляторної служби в Одеській області є територіальним органом, самостійним структурним підрозділом, що підпорядкований Голові ДРС.

Із змісту абзацу дванадцятого статті 91 Закону № 877 вбачається, що подання ДРС щодо усунення органом державного нагляду (контролю) порушень вимог Закону № 877 в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є обов`язковим до розгляду органом державного нагляду (контролю).

З огляду на викладене, Подання ДРС від 05.04.2019 є актом індивідуальної дії, який породжує обов`язок ВК Одеської міської ради його розглянути, за результатом чого повідомити ДРС.

При цьому підпунктом 4 пункту «а» частини першої статті 38 Закону №280 визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За інформацією, розміщеною на офіційному сайті міста Одеса /https://omr.gov.ua/ за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/council/114685/ рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 № 4186-VII затверджено нову редакцію Положення про виконавчий комітет Одеської міської ради.

Відповідно до підпункту 1.3 пункту 1 Положення № 4186 ВК Одеської міської ради є юридичною особою, має гербову печатку, бланки та штампи, має рахунки в органах Державної казначейської служби України та установах банків, набуває від свого імені майнові та особисті немайнові права, несе обов`язки, може бути позивачем і відповідачем в судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Однак, ВК Одеської міської ради у позові не наводить доводів, що Подання ДРС від 05.04.2019 обмежує права територіальної громади, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також не обґрунтовує, що задоволення заявлених вимог є необхідним для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Подання ДРС від 05.04.2019 не покладає будь-яких зобов`язань, а лише містить вимогу діяти в межах компетенції та на підставі Закону № 877, а тому не порушує права Позивача, який повинен діяти відповідно до вимог статті 19 Конституції України та, зокрема на підставі Закону № 877.

Ані Законом № 877, ані Законом № 280, ані Положенням № 4186 не передбачено право ВК Одеської міської ради на оскарження дії з проведення планової перевірки та Подання ДРС від 05.04.2019 щодо усунення органом державного нагляду (контролю) порушень вимог Закону № 877 в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, прийнятого в межах її повноважень, наданих цим законом.

Таким чином, оскільки законодавством не встановлено право органу державного нагляду (контролю) на оскарження Подання ДРС від 05.04.2019, дій з проведення планової перевірки та ВК Одеської міської ради не наділений повноваженнями щодо звернення з цим позовом до суду, тому оскаржуване Подання ДРС та дії з проведення планової перевірки не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду за позовом ВК Одеської міської ради.

Відповідач (завідувач сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голота Андрія Ігоровича) підтримав позицію представника ДРС і просив закрити провадження по справі.

Представник позивача та третьої особи заперечував проти закриття провадження по справі мотивуючи наступним.

По-перше, подання ДРС може бути оскаржено в судовому порядку, як індивідуальний акт.

По-друге, Виконавчий комітет ОМР має право на звернення з позовом до адміністративного суду, оскільки йому адресовано подання ДРС, яке він вважає протиправним. Право за звернення до суду ВК ОМР надано законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

По-третє, ВК ОМР в позові зазначив які саме його права порушені.

Вирішуючи клопотання про закриття провадження по справі, суд виходить з таких міркувань.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписами ст. 5 КАС України встановлено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2).

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4).

Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку (5).

Відмова від права на звернення до суду є недійсною (6).

Приписами ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Отже, повноваження кожного органу законодавчої, виконавчої та судової влади не є безмежними, а визначаються Конституцією та законами України.

Сукупність повноважень суду щодо розгляду та вирішення справ позначається спеціальним терміном «юрисдикція». У ч. 3 ст. 124 Конституції визначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Суд має повноваження розглядати та вирішувати справу (має юрисдикцію), якщо має місце юридичний спір. Відповідно, відсутність юридичного спору свідчить про те, що суд не має повноважень вирішувати справу.

У взаємозв`язку з ч. 1, 2 ст. 55 положення ч. 3 ст. 124 Конституції України слід розуміти як поширення юрисдикції судів на юридичні спори, предметом яких є права та свободи конкретної особи.

Європейський суд з прав людини в рішеннях «Філіс проти Греції», «Міцци проти Мальти» зазначає, що право на звернення до суду не є абсолютним і особа, яка має намір ним скористатися, повинна дотримуватися порядку, передбаченого національним процесуальним законодавством конкретної держави.

Згідно зі ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, ОМС, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

З огляду на зазначене, Виконавчий комітет Одеської міської ради, як орган місцевого самоврядування є адміністративно-процесуально правоздатною особою та може виступати як окремий суб`єкт адміністративного спору - позивачем.

Приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено:

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради (стаття 51).

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад (стаття 52).

Гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, встановлені приписами статті 71:

Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити щодо доводів про відсутність законодавчо визначених підстав для оскарження для оскарження Подання Державної регуляторної служби України.

Відповідно до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Органи державної влади - це ланка (елемент) механізму держави, що бере участь у виконанні функцій держави й наділений при цьому владними повноваженнями.

Розглядаючи питання, які мають загальний інтерес, органи державної влади повинні діяти коректно, дуже послідовно (рішення у справі "Беєлер проти Італії").

Крім того, як охоронець громадського порядку держава має моральне зобов`язання бути взірцевою, вона повинна стежити за тим, щоб такими були й державні органи, що захищають публічний порядок (рішення ЄСПЛ від 19.06.2001 у справі "Звежинський проти Польщі" (заява № 34049/96).

Згідно Положення Про Державну регуляторну службу України:

Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику та політику у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності і координує дії з питань спрощення регуляторної бази та дерегуляції господарської діяльності.

Регуляторна служба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Основними завданнями Регуляторної служби є реалізація державної регуляторної політики, державної політики у сфері ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та координація дій органів виконавчої влади, інститутів громадянського суспільства і підприємництва з питань спрощення регуляторної бази та дерегуляції господарської діяльності.

Постановою КМУ від 24.05.2017 року №361 затверджено Порядок внесення подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення ними порушень вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Подання є обов`язковим для розгляду органом державного нагляду (контролю), а отже є актом індивідуальної дії, поняття якого визначено ст. 4 КАС України.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Подання, як індивідуальний акт, адресовано Виконавчому комітету Одеської міської ради.

В свою чергу, також слід зазначити, що згідно з положеннями частини другої статті 81 Цивільного кодексу України, юридичною особою публічного права визначається юридична особа, яка створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування.

Відтак, Виконавчий комітет Одеської міської ради є юридичною особою публічного права стосовно якого прийнято індивідуальний акт, а тому ця особа не може бути позбавлена права на судовий захист.

Крім цього, подання ДРС є індивідуальним актом, оскарження якого передбачено приписами КАС України.

Посилання представника відповідача на те, що подання ДРС не може бути оскаржено, оскільки на можливість такого індивідуального оскарження не зазначено в жодному законі, суд вважає необгрунтованим.

Конституція України (в редакції станом на 30.09.2016 року) містить статтю 124 «…Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір…». Юридичний спір - це юридичний конфлікт між учасниками правовідносин, у якому кожен з учасників правовідносин захищає свої суб`єктивні права.

Юридичний спір у адміністративному судочинстві це публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Як свідчать матеріали справи однією зі сторін є Державна регуляторна служба, яка здійснює свої публічно-владні управлінські функції.

Принцип верховенства права - один з основних правових принципів.

Принцип верховенства права закріплений у багатьох нормативних актах як на національному (ст. 8 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», у Стратегії інтеграції України до ЄС, Законі України «Про судоустрій і статус суддів» тощо), так і на міжнародному рівнях (у Загальній декларації прав людини 1948 р., Статуті Ради Європи (преамбула, ст. 3), установчих та інших договорах ЄС, зокрема у Договорі про ЄС (ст. 6, 11), Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, Хартії основоположних прав ЄС 2000 р. тощо).

Особливості застосування принципу верховенства права в Україні з урахуванням практики ЄСПЛ визначені в Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. №3477-IV, а також cт. 6 КАС України в редакції Закону України від 03.10.2017 р. №2147-VIII.

В свою чергу, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним.

Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежить від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява №44787/98, п. 46, ЕСНR 2001-IX).

Відповідно до п. 178 рішення ЄСПЛ від 09.01.2013 р. у справі «Олександр Волков проти України», у контексті дисциплінарного права при оцінці чіткості законодавчих актів має існувати розумний підхід, оскільки загальне формулювання actus reus таких правопорушень є питанням об`єктивної необхідності. У протилежному випадку законодавчий акт не буде всебічно охоплювати питання, вимагаючи постійного перегляду та внесення змін, щоб відповідати новим обставинам, що виникають у практиці. Отже, опис правопорушення у законодавчому акті, який ґрунтується на переліку конкретних видів поведінки, але має загальне та необмежене кількісне застосування, не забезпечує гарантії належного вирішення питання передбачуваності закону. Повинні бути визначені та вивчені інші фактори, що впливають на якість правового регулювання та адекватність юридичного захисту від свавілля.

Так у рішенні ЄСПЛ у справі «Трегубенко проти України» встановив порушення права на доступ до правосуддя в тому, що деякі цивільно-правові спори відповідно до чинного законодавства України не підлягали розгляду в суді. Зокрема, згідно з п. 44 Рішення ЄСПЛ від 02.11.2004 р. у справі «Трегубенко проти України», Суд звертає увагу на те, що ratio decidendi рішення Пленуму Верховного Суду України усувало з-під юрисдикції судів будь-який розгляд саме такої категорії цивільних спорів - щодо відшкодування вартості майна, як і у цій справі. Суд вважає, що таке виключення суперечить праву на доступ до суду, гарантованому ч. 1 ст. 6 Конвенції.

ВС у постанові від 28 лютого 2019 р. у справі №522/3665/17 сформулював загальні підходи до визначення законного інтересу як предмета судового захисту в адміністративному судочинстві.

Так, ВС дійшов висновку, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, якому властиві такі ознаки:

- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

- пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

- є визначеним - благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним, у позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

- є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі (позивачу);

- суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням викладеного суд приходить до висновку, про відсутність підстав для закриття провадження по справі.

Керуючись ст. ст. 2, 5, 9, ст. 238, 241, 246, 248, 256, 295, 297 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

В задоволенні клопотання представника відповідача (Державної регуляторної служби України) про закриття провадження по справі за вхід. № 30471/19 від 27.08.2019 р. - відмовити.

Ухвала набирає законної сили відповідно до вимог ст. 256 КАС України та може бути оскаржена у порядку та строки визначені статтею 295, 297 КАС України.

Пунктом 15.5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Головуючий суддя Потоцька Н.В.