Ухвала суду № 83572242, 05.08.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

05 серпня 2019 року м. Житомир справа № 240/3384/19

категорія 112030300

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

судді Семенюка М.М.,

з участю секретаря судового засідання Лисайчука А.О.,

прокурора Рудченка М.М., представників відповідачів Лагоди О.А., Файчук Т.А.,

розглядаючи в підготовчому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Блек Айс", про визнання протиправними та скасування протоколу № 4614 від 06.12.2018 р., рішення № 1355 від 18.12.2018 р., спеціального дозволу № 6321, виданого 20.02.2019 р.,

встановив:

Заступника прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати протокол № 4614 від 06.12.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1355 від 18.12.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 № 24942/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Блек Айс";

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6321, виданий 20.02.2019 Державною службою геології та надр України ТОВ "Блек Айс".

Третя особа подала клопотання про залишення позовної заяви без розгляду (а.с. 201-204) в якому просила залишити позовну заяву без розгляду з тих підстав, що відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу; з позовної заяви заступника прокурора Житомирської області не вбачається обґрунтування та не доведено належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачами законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв`язку з прийняттям спірних рішень та наданням дозволу; в позовній заяві прокурором не доведено в чому саме порушено "інтереси держави" та будь-яких доводів, щодо неможливості звернення компетентного органу до суду за захистом нібито порушеного права.

Державна комісія України по запасах корисних копалин подала клопотання (а.с. 211-215), якому просила залишити позовну заяву без розгляду з тих підстав, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень; заступник прокурора не надав доказів та не обґрунтував підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді; існують державні органи, які здійснюють відповідні функції у правовідносинах, що розглядаються наразі у суді; першим заступником прокурора не надано доказів звернення до Держгеонадр з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності ДКЗ при прийнятті рішень, що сформовані у протоколі засідання колегії ДКЗ.

В підготовчому засіданні:

- прокурор проти задоволення клопотання про залишення позовної заяви без розгляду заперечував;

- представники відповідачів просили задовольнити клопотання в повному обсязі.

Заслухавши учасників справи, проаналізувавши заявлені клопотання, суд прийшов до висновку, що позовну заяву належить залишити без розгляду з таких підстав.

Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Так, відповідно до частини 1 ст. 53 КАС України прокурору надано право на звернення до суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, поруч з органами та особами, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та брати участь у справі в інтересах цих осіб (ч. 2, 3 ст.42 КАС). Системний аналіз наведених вище правових норм дозволяє зробити висновок, що їх реалізація на перший погляд ускладнює досягнення завдань, які покладаються на прокуратуру при здійснення представництва інтересів держави в суді, оскільки інститут прокурорського представництва відрізняється від інших процесуальних інститутів, перш за все завданнями, які перед ним ставляться, обсягом повноважень представників та формами їх участі у справі, юридичною силою джерел, де вони закріпляються, тощо. Тому в подальшому законодавець у цих нормах проводить диференціацію правового становища прокурора й інших учасників судового процесу, що є цілком логічним, адже статус прокурора в суді (поза межами кримінальної юстиції) визначений конституційно, і прокурор повинен здійснювати представництво вказаних інтересів відокремлено від інших органів та осіб.

Зокрема, в частині 3 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що учиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно частини четвертої статті 23 Закон 1697-VII, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував пред`явлення позову необхідністю запобігання отриманню третьою особою протиправним шляхом спеціального дозволу на позааукціонних умовах, незаконному наданню надр у користування з порушенням встановленої державою процедури та з порушенням норм природоохоронного законодавства, що беззаперечно порушує інтереси держави. При цьому зазначає про відсутність органу, до компетенції якого, в даному випадку, віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави.

Суд звертає увагу, що, враховуючи зазначені в позову обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги, порушення інтересів держави, на думку прокурора, відбулося внаслідок надання третій особі спеціального дозволу на користування надрами поза аукціоном.

Однак прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. В контексті предмету цього позову інтереси держави представлені відповідними органами.

Так, постановою КМУ №32 від 21.01.2015 року затверджено Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, яким передбачено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Основними завданнями Мінприроди серед іншого, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр. Підпунктом 61 пункту 4 вказаного Положення на Мінприроди покладено завдання щодо забезпечення обліку робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр; обліку нафтових і газових свердловин та обліку обсягу погашених і видобутих корисних копалин, їх втрат, а також форм звітності щодо обліку запасів корисних копалин для ведення державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин; змісту, оформлення і порядку подання на розгляд в установленому порядку геолого-економічної оцінки родовищ металічних і неметалічних корисних копалин; порядку погодження надання надр у користування; проведення фундаментальних та прикладних наукових досліджень щодо стадій геологорозвідувальних робіт; порядку організації та здійснення розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 р. № 1174, передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Основними завданнями Держгеонадр є: реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; внесення на розгляд Міністра екології та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державну реєстрацію та веде облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр; видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення; здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням; вирішує спори з питань користування надрами у порядку, встановленому законодавством; організовує проведення державної експертизи звітів з геологічного вивчення надр; організовує проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів та інше.

Крім того, відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 р. № 724, ст. 9-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.03.2017 № 442, Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, здійснює державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі.

Тобто, чинним законодавством передбачений орган виконавчої влади (Мінприроди), до компетенції якого віднесено повноваження захисту інтересів держави в сфері користування надрами.

Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів не навів відповідних обґрунтувань щодо не здійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.

Враховуючи вищевикладене, те, що прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів, не навів відповідних обґрунтувань щодо не здійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави, суд приходить до висновку, що позов поданий особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому, відповідно до п.1 ч.1 ст. 240 КАС України, його належить залишити без розгляду, задовольнивши вищевказані клопотання.

На підставі викладеного, керуючись ст. 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Позов залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд.

Повне судове рішення виготовлено 09.08.2019

Суддя М.М. Семенюк